青岛市委党校王振海主持完成的国家社会科学基金项目《公共职位数量规模比较分析与合理配置研究》（项目批准号为08BZZ024），最终成果为同名研究报告。课题组成员：薛风平、严惜怡、裴斐。

　　一、研究目的与意义

　　随着行政成本的不断攀升、机构膨胀长期得不到根本性解决，特别是公务员考试的持续升温，公共职位数量规模问题越来越引起社会的重视和学界的关注。这项成果尝试在这一社会背景下采用涉及古今中外的比较方法、以数据为支撑的实证研究方法，以及管理学界用于有效性测度的数据包络分析法，分析我国公共职位数量规模的现实状况、影响因素、结构特点、演进趋势，并在此基础上提出相应的改革对策，力图为渐成热点的政府规模特别是公共职位数量规模研究添砖加瓦，服务于长期困扰我们的机构改革与公共部门人力资源配置改革实践。

　　二、重要内容和主要观点

　　这项成果共分为五部分。第一部分主要界定公共职位数量规模研究的概念梳理、学理边界、研究视角、学术基础、意义作用及这项成果的逻辑思路和框架结构。为了研究的需要，这项成果把公共职位界定为党政机关中除工勤岗位以外的各种工作岗位，以便厘清政府规模与公共职位数量规模的有机联系与区别，介绍国外研究公共职位数量规模研究的几种典型视角：职能决定论、功能结构配置论、财政约束论、职位分析控制论和我国在该研究领域的现实进展，进而揭示数量规模在公共职位优化配置中的基础地位。

　　第二部分主要对公共职位数量规模的古今中外进行比较，在统一进行比较的指标与口径基础上，选择我国古代几个重要历史阶段和西方主要发达国家，从官民比、财政支出额度、单位GDP的公务员人数等方面进行系统的比较分析。在朝代比较方面，列表介绍了自西汉至清朝各个朝代以及新中国成立以来各个重要历史时期的官员与人口数量，得出公共职位绝对数量高速增长、相对数量渐次扩张并略有波动，以及官得其人、量民数而设官、因事而置官等基本结论，同时分析了公共职位数量规模的周期性变动态势及对经济、政治、社会文化等方面的影响。在国别比较方面，分别列表介绍了美国、英国、德国、法国、日本等国的公共职位数量状况，选择从政人口占就业人口的比重、公务员占总人口的比重、行政管理费占财政支出的比重等几个方面与中国进行比较，得出公共职位数量规模的世界性扩张趋势、发达国家总体上比较稳定并具有回落趋势、关注点由绝对数量向结构数量转变等结论。提出无论是西方发达国家，还是其他发展中国家，官民比、政府官员占全国总人口的比重以及占就业人口的比重都是衡量公共职位数量规模的最基本指标的观点。同时，还客观分析了公共职位数量规模配置的影响因子，提出了公共职位数量规模有效配置的政府效能、适者适位、社会公平、规模适度四大标准。

　　第三部分以大量数据资料为支撑，客观分析我国公共职位数量规模的发展现状、存在问题及原因。指出行政成本攀升、行政效能下降、社会福利损失、地方政府机构积重难返、人力资源配置错位、人才浪费、公共职位数量规模结构失调、官多兵少是我国现阶段公共职位数量规模配置方面存在的突出问题。造成这些问题的原因在于公共组织的自我膨胀性，公共职位的地位、权力、身份、待遇等存在优势，公共管理职能的扩展与政府职能的泛化，官本位思想的影响，政府的唯一性及其权力异变，法律法规的执行不严与监管不力，公务员出口不畅与裁减压力等。

　　第四部分提出实现公共职位数量规模有效配置的对策建议。在对比研究、现状剖析、原因解析的基础上，这项成果提出了如下具有针对性和一定可操作性的政策性建议：1.编制立法：公共职位数量规模配置的刚性管理。具体为：提升政府效能，完善编制监管法律体系，依法设职、因职定编，缩小设置层次，扩大设置幅度，加强执法监督、拓宽监督主体与客体。2.行政改革：限制公共权力膨胀与职位泛滥。具体为：规范行政审批行为，政府职能主干化，市场化、社会化分权，行政体制改革与大部制探索，权责一致与职位分析。3.人力资源配置引导：消解公共职位特权。具体为：淡化官本位思想，使公共职位职业化，人尽其才、才尽其用。4.公务员出入口管理：从源头上解决职位扩张。具体为：坚持公务员考录制，广开入口，重视公务员素质培养，完善官员绩效考核机制，能上能下，畅通出口。5.职位监督：强化财政监督与限制职位消费。具体为：重塑政府成本意识，构建廉价政府，通过政府预算控制职位编制扩张，强化审计工作，控制资金使用，加强职务监督，规范职务消费。

　　第五部分为个案研究，以有效政府为理论支撑，以省级地方政府为分析蓝本，以数据包络分析（DEA）为方法，提出公共职位数量规模均衡配置的数学模型，并对其适用性、有效性及运用范围进行科学测度与界定。这项成果认为，从公共职位设置角度讲，政府规模不在于“大政府”还是“小政府”哪个更好些，而在于这个政府是否“有为”、“有效”。有效政府是一个“规模适度的政府”，要求政府的公共职位数量规模与国家经济社会发展和各级政府所应承担的职责相适应，能够有效改变自身生态环境和综合关系状态，能够应对外部环境挑战和适应社会发展需求，能够有充分能力完成职责并进行能动变革。有效政府应当是民主的、法治的、有限的、服务的政府。为分析我国政府公共职位数量规模的有效性，课题组以省级地方政府为蓝本，利用由查尼斯(A. Charnes)和库伯(W.W .Cooper)等学者提出数据包络分析(Data Envelopment Analysis)，简称DEA方法，选取了我国31个省级政府为样本，测度政府机构设置与官位配置的有效性，并以此为基础构建起有效政府公共职位数量规模优化配置的数学模型。这一模型说明，政府公共职位数量主要取决于地区的人均GDP、地方财政支出和人口总数。其中，管辖区域人口总数是最重要的决定因素。在公共职数配置上，首先要考虑管辖的人口，管辖区域人口越多，由此衍生出需要政府处理的公共事务数量、内容越多，情况越复杂，就需要配置更多的公共职位。反之，管辖的人口数量越少，社会公共事务就会相应减少，因此需要配置的公共职位数量就越少。其次，要考虑地区经济发展水平。该指标处于第二位，重要性仅次于人口总数。公共职位的配置数量与地区人均GDP成反比。该地区人均GDP越低，越需要强化政府管理，推动区域经济发展，使落后区域快速走上经济发展的快车道，因此需要配置的公共职位越多。反之，人均GDP较高的地区需要配置的公共职位数量则较少。可能的解释是由于经济发达地区的市场机制较健全，不发达地区由政府履行的许多公共社会事务让渡给社会和市场，政府的作用主要是调控宏观经济，很少干预具体微观经济活动，大量经济活动按照市场机制运行。因此，政府所提供的公共事务不但没有增加反而减少，地方政府的公共职位相应也便减少。再次，公共职位的配置数量要参考地方的财政支出。该指标的重要性居于第三位。公共职位的数量与政府财政支出成正比。地方政府财政支出越多，说明政府能够雇佣越多的公共职位，承担更多的公共社会事务。在同样的政府效能下，政府有可能配置更多的公共职位，处理更多的公共事务。反之，地方财政支出越少，说明政府所能提供的公共事务越少，职责越小，能够配置的公共职位就越少。上述论点都以具体的量化结论做支撑。

　　通过研究，得出了如下基本观点：

　　第一，公共职位数量规模增长仍是全球大趋势。二战后，受工业化进程和凯恩斯主义影响，世界主要国家的公共职位数量规模都呈现一种扩张趋势，且目前仍无停止迹象。表现在公务员数量增长、政府行政机关增多以及政府财政开支占国民生产总值的比重不断加大等方面。其原因在于社会发展导致了公众的需求日益多元化，政府承担了越来越多的社会职能和公共管理职责，政府职能向经济和社会领域扩张，在这个过程中政府机构及其公务人员的数量不断增长。由美国次贷危机引发的全球金融风暴，更是为政府的作用范围扩张提供了进一步的理由。有的国家针对这种扩张采取了一系列措施，但只是减缓了其扩张的速度，没有也不可能从根本上解决政府规模扩张的问题。从整体上看，无论是世界，还是中国，政府所承担的职责都是扩大而不是缩小的趋势，并且这种扩张似乎会一直持续下去。

　　第二，我国公共职位数量规模绝对量并不大，主要问题在于结构性和功能性配置失衡。与世界范围内一些发达国家相比，中国不是最大的政府，但却是大政府。经过比较、分析，可以得出：无论是中国的公职人员还是政府官员，其规模都明显低于世界平均水平，大致相当于非洲和南亚一些发展中国家的规模。但就政府承担的公共管理职责而言，我国却是大政府。我国的政府管理职能涉及经济、政治、社会、文化等各个领域，政府至今仍然掌管着一些本应该由市场和社会及公民承担的管理职能，例如交通、通信、烟草、航空等，政府规模缩减的空间依然存在。

　　第三，在市场经济与公共职位数量规模的动态关系中，市场经济的发展始终是根本。公共职位数量规模归根到底取决于政府与市场的总体均衡，市场经济为整个社会发展提供支撑，有关规律揭示政府规模过大，对经济活动干预过多，经济组织的生存空间就会萎缩，整个经济就丧失活力。因此许多西方国家在精简机构、人员的同时，引入了市场机制，通过半市场性质的竞争，提高了这些国家政府的协调能力。世界银行称“各类国家政府的规模直接取决于为政府规定的作用和功能的大小”，这归根到底是一个市场能力的问题。在政府与市场关系中，政府是强者，而市场是弱者。根据弱者优先的原则，在处理市场与政府之间关系时，必须遵守市场优先的原则。市场先于政府，是有效且有限政府的基础。作为扩展秩序的市场扩展到哪里，政府的规模与范围就应该收缩到哪里。市场经济体制的完善才是解决政府规模扩张、平衡公共职位数量规模配置的根本途径。不仅要利用政府来加强市场的力量，为市场提供有效的产权条件，提供宏观稳定条件、法律条件，还要利用市场来强化政府的能力，在公共服务领域引入市场竞争机制，把市场的范围扩展到公共领域。政府与市场互相促进，公共职位数量规模配置就在这种互动中不断地调整，趋向动态的均衡。

　　第四，公共职位数量规模配置事关行政管理体制改革的成败，以此为视角设计改革思路或许能找到跳出机构改革怪圈之路。公共职位数量规模不仅关系到整个政府系统内部行政机构的协调程度，而且体现着公共权力的分配和调整，是构建公共服务型政府和责任型政府的重要内容，影响着公共财政资金的利用程度和政府行政效率的提高，对于整个社会的人力资源配置和合理流动亦具有巨大的推动和促进作用。但是公共职位数量关系的均衡配置不是一朝一夕的事情，更不是一蹴而就的，需要经过一段时间的调整和努力。因此，现阶段应当从我国现实情况出发，采取多种配套措施，上下联动，多元合作，逐步推进，共同促进公共职位数量规模配置的均衡化。

　　第五，公共职位数量规模配置的均衡点在于政府录用到合适的人，适合于担任公职的人能够谋得公共职位，其基本原则是政府效能、适者适位、社会公平和规模适度。

　　第六，判断一个国家公共职位数量规模是否合理，配置是否优化，既不能简单地作历史的纵向比较，也不能轻易地以别国为据，更不能不加分析地以绝对数量来衡量，必须运用现代科学的方法，通过对一系列影响因子的系统分析来科学地界定与规范。

　　三、研究方法与价值

　　相比于同类研究，这项成果具有明显的特点，突出表现在：一是注重对比分析，对比的范围涉及古今中外，具有很大的可信度。二是把规范性研究与实证性研究有机结合起来，特别是注重实地调研和数据分析，使研究结论都有详实的数据做支撑。三是把管理学界较为前沿的数据包络分析法用于地方政府公共职位数量规模的有效性分析，使研究活动建立在更为科学的基础之上。

　　目前，我国公务员报考热持续升温，行政成本越来越引起社会关注，政府规模特别是公共职位数量规模越来越引起学界的重视。这些研究成果的一些基本结论和数据资料会有助于推进这方面的学术研究，其提出的配置模型与政策建议也会对改革实践有所助益。