中国人民大学孙久文教授主持完成的国家社科重大课题 “走向2020年的我国城乡协调发展战略------工业反哺农业、城市支持农村，走城乡互动、工农互促的协调发展道路问题研究”（项目号05&ZD053）课题，最终成果为同名研究报告。课题评审通过后，该研究报告交中国人民大学出版社出版同名专著。课题组成员有文余源、韦廷柒、叶振宇、肖春梅、张佰瑞等。

　　一、我国城乡协调发展的总体评价

　　随着我国国民经济持续增长和国家综合实力加强，城乡协调发展作为21世纪中国实现和平崛起、迈向现代化的重大发展战略，目前已经进入了关键时期。本课题研究是在国家社科基金委的资助下，以我国目前的城乡关系为研究对象，探讨我国到2020年的城乡协调发展战略。

　　改革开放30年来，与城市繁荣发展的同时，工农差距、城乡差距扩大，城乡关系失调，城市与区域发展脱节，城乡协调发展是新时期中国构建和谐社会面临和亟需解决的突出矛盾之一。

　　科学评价城乡协调发展现状十分重要。我们选取空间关联水平、经济关联水平、社会文化关联水平、城乡协调发展水平等指标，评价我国分省区的城乡协调发展水平，结果如下表：

　　从全国的发展态势分析，“十二五”时期城乡协调发展的主要矛盾转化为农村发展的落伍。2007年，我国全年国内生产总值达到246619亿元，人均2700美元，从我国的经济规模和水平来看，总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。

　　二、我国城乡协调发展的现状分析

　　经历改革开放30年，我国的城乡关系已经发生了根本性的变化，城乡发展呈现出以下特点：

　　第一，城市化滞后于工业化的状况正逐步得到解决。改革开放的初期，我国城市化落后于工业化是大家的共识。由于城市发展不足，工业发展缺少空间载体，农村工业化应运而生。从90年代下半期开始，由于城市化速度的加快，城市化滞后的现象正在逐步消失，城市化与工业化相互适应的关系正在逐步得到确立。

　　第二，城乡协调发展的主要矛盾表现为快速发展的城市与逐渐边缘化的农村之间的矛盾。我国城市发展已经进入快车道，到2006年底城市化率已经达到43.9％，城镇人口达到57700多万。由于城市主导城乡一体化，导致一些城市的建成区无序蔓延，大量吞噬耕地，也导致大量农民进城，变为城市的弱势群体。通过减少农村人口来提升农村发展水平的设想碰到操作性困难。

　　第三，我国经济社会发展的差异性和自然生态条件的多样性决定了实现城乡协调发展要有多种模式。我国我国经济社会发展存在巨大的差异性，我国自然生态条件具有多样性，这就决定了我国各种涉及到区域问题的政策措施，都必须从区域的特点出发。

　　三、当前我国城乡协调发展的深层次问题

　　虽然我国城乡协调发展取得了很大成就，但城乡失衡的现实，已经对国家的经济社会发展产生了很大的影响。我们认为当前城乡协调发展存在的突出问题是：

　　第一，城乡经济社会发展差距持续加大。我国城乡居民人均收入绝对差距加大，城乡发展失衡已经到了十分严重的程度。与此同时，城乡失衡问题的解决空间在缩小，这主要表现在农业作为国民经济基础的弱化，城乡社会保障体系尚不能够完善和同轨，农村居民对城乡巨大生活水平落差在感情上失望。

　　第二，耕地面积减少渐成不可逆转之势。土地的城镇化快于人口的城镇化，对我国经济社会发展是一个巨大的威胁。到2007年底全国耕地面积18.27亿亩，中央提出保住18亿亩耕地的红线不能突破。耕地减少之所以渐成不可逆转之势，城市发展对土地扩张的欲望是根本原因，城市周边土地商业开发丰厚的利润是直接动力，通过不切实际的城市规模扩张的规划来合理改变周边农业用地的性质是主要手段。

　　第三，地区间的“人口红利”已经很难为继。自1984年进行城市人口管理改革以来，农村劳动力从内地农村向沿海工业化地区流动逐年增加。由于这些农名工本身很低的劳动成本、几乎不用付出的教育和培训成本、完全不用承担的农民工就业的社会成本，使沿海地区能够以劳动力低工资成本维持20多年的较高的国际竞争力，我们将其称为“地区间人口红利”。由于沿海地区的外向型企业为了本身的盈利，惘故工人的利益，长期维持一种低工资的劳动环境，使农民工无法维持本身的生计，更无法顾及家人，使他们对沿海地区望而却步。低工资时代的结束和劳动力的有限供给，使“地区间人口红利”逐步减少。

　　第四，农村地区的生态环境问题已经十分严重。最近几年，城镇化步伐加快，城市资源环境出现不同程度的紧张局面。城市生态环境问题向农村地区转移，近年有加剧之势。

　　 四、2020年我国实现城乡协调发展战略的主要任务

　　实现发展目标，要完成八大任务：

　　第一，统筹城乡居民的收入水平，缩小城乡居民的收入差距，是实施城乡协调发展战略的首要任务。要实现农村居民收入到2020年翻一番的目标，就要保持农村居民人均纯收入较快增长的趋势。我们使用计量模型计算的结果表明，城市居民人均收入增长速度快于农村居民的人均收入增长，城乡居民收入差距还有扩大的趋势。城乡之间的差异的缩小不是未来10多年时间就能够实现的。我们设想，2020年应当是实现城乡居民收入均等化的一个重要的阶段化期限。

　　第二，完善城乡反哺的土地制度是城乡协调发展的核心任务。研究表明，以18亿亩耕地为红线，2005年全国耕地面积为18.3亿亩，进入21世纪一来年均占用400万亩；如果以后按照之前占用耕地面积的一半来控制，年均为200万亩，则到2020年剩余18亿亩。所以，到2020年建立起兼顾国家和农民利益的、和谐的城乡土地制度，是一项重要而艰巨的任务，也是最后的时限。

　　第三，解决城乡发展中的人口迁徙问题，是城乡协调发展战略的重点任务之一。到底是什么原因造成了目前我国城乡迁移现象？我们应该怎么看待现阶段中国的城乡迁移呢？解决城乡人口迁徙的正确途径是什么呢？我们用计量模型对这些问题进行了量化分解，得出具体的思路是：统筹城乡就业，制定城乡就业规划；坚持就地转移和区外转移相结合，引导农民有序合理流动；消除体制性障碍，赋予进城农民平等享有城市公共服务和公共设施的权利；减轻进城农民的务工就业和社会稳定的风险。

　　第四，实现城乡协调发展的基础是解决农村的产业发展问题，而与之密切相关的是解决农村工业化的问题。我们的基本主张是：调整城乡产业结构，建立以比较优势为基础的城乡产业分工。工业向城市和城镇、工业点集中，形成工业区和产业集群，增强城市的辐射能力，形成城市带动农村发展的格局。农村大力发展具有优势的现代农业、集约农业、都市农业和休闲度假、观光、会议、教育产业等。

　　第五，目前，我国社会保障在城乡各自有不同的制度和标准，城乡之间的社会保障水平相差巨大，使农村居民的相对地位进一步弱化，城乡社会保障二元体制已经成为了我国进一步发展和深化改革的障碍。从目前我国经济发展和社会发展的现实来分析，在2020年之前推倒城乡社会保障二元体制建立城乡社会保障一元体制是不现实的，所以，我们在报告中提出在城市的社会保障与农村的社会保障之间，建立一个接口，使两者能够互相对接，实现互相转换，为建立城乡社会保障一元体制创造条件。

　　第六，城乡基本公共服务均等化，是城乡协调发展的基本内容。我国已进入到了统筹城乡发展的新阶段。城乡基本公共服务均等化就是要通过充分发挥政府的主导作用和建立健全以城带乡机制，统筹城乡的基础设施、文教卫生和社会保障事业等基本公共服务的发展，带动农村社会进步，逐步缩小城乡居民享有的公共服务和生活水平的过大差距，实现城乡全面协调发展。我们在报告中用数据包络分析方法对基本公共服务均等化的效率进行了测算，并依据研究结果，提出了我们设计的“城乡基本公共服务评价体系及最低标准”。

　　第七，改革城乡行政区划是解决城乡空间混乱问题的重要途径。城乡空间结构的改革涉及到省级、县级、乡镇级和村庄，其中包括三个层次的行政级别。因地制宜，形成合理的城乡行政管理结构和区域村庄布局，是实现城乡协调发展的重要保障。我们提出通过对城乡行政区划的改革，改变设市标准，扩大城市范围，实行省县两级行政管理体制，以达到大、中、小城市以及乡（镇）、村等建制单位的合理规模结构体系和空间结构体系，为我国城市化的进一步深入以及统筹城乡发展铺平道路。在此基础上，我们构建了“城乡空间结构预测模型”，应用此模型对2020年我国城乡空间结构进行了预测，提出我国到2020年的优化的城乡空间结构是：城镇化率达到57.9％，农村保持42.1％的人口。这42.1％农村人口中，15％左右生活在初步城市化的集镇，从事非农生产，27％左右的人口是真正的农村居民。走提升小城市和小城镇质量的道路，增加城市个数，使10万人以上的城市总数达到1000个，更好地实现“以城带乡”的发展战略。

　　第八，要完成上述任务，就要建设城乡协调发展的金融体系，这是一个最基础性的工作。完善农村金融服务体系，深化农村金融体制改革，要适度放松农村金融市场准入条件，继续深化农村信用社的改革，发挥商业银行的金融支持作用，发挥政策性金融的作用，加快发展多元化的小型农村金融机构。

　　五、实施城乡协调发展战略的政策建议

　　为完成上述八个方面的任务，报告提出的政策建议是：

　　第一，顺应我国改革开放三十年形成的、符合国际发展潮流的国家实现城镇化和工业化的大战略，构建区域协调的城乡发展架构。我们主张从促进城镇化继续向前发展的思路去解决当前我国城镇化进程中的若干关键的突出问题，包括区域中心城市扩张过快的问题、城乡发展的不协调问题、局部地区城镇化与工业化不相协调问题、城镇化发展过程中的区域土地资源和环境的约束日趋强烈问题和大规模人口跨区域流动造成大量的农民就业和社会保障问题等。

　　第二，坚持“十一五”规划提出的实现城镇化的基本目标，走“又好又快”的城乡协调的发展道路。早在上个世纪90年代，国家就提出了实现城镇化的目标规划或设想。要继续坚持大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路，提高城镇综合承载能力，逐步改变城乡二元结构。我们认为，近年来城镇化率每年提高1.2－1.3个百分点，超出了我国经济发展的承受能力。要关注各项约束条件的情况，防止虚假城镇化。

　　第三，在城乡协调发展条件下，贯彻“五个统筹”的基本模式是集约型的城镇化和农村的社区化。将城乡产业布局、人口分布、土地承载力等统筹考虑，避免因过度开发而造成大量土地闲置或者低效利用以及延伸出的征地、失业等问题。我们提出集约型城镇化的观点，要依据区域的自然地理状况、经济发展基础、人口规模和区域定位，确定每一个地区的城市规模结构，使大中小城市和小城镇协调发展落实到具体的区域。对于农村发展，我们主张建设现代社区化的村庄。理想的农村社区，应当是现代城市社区在农村的复制：以居住功能为主体，涵盖了社会保障、医疗、教育、服务和人口管理的统一体；伴随交通的发达，生产性功能与生活性功能不再严格重叠，在土地初次分配（承包）之后，社区就不再扩大宅基地的范围，也就没有义务为社区的居民提供承包土地。

　　第四，探索因地制宜的土地管理政策和经验。城乡协调发展的核心问题之一是解决土地问题。解决农村土地问题的核心是建立兼顾国家和农民利益的、和谐的城乡土地制度，但目前大多地方政府的城市化政策都存在变相掠夺农民土地的倾向。对此我们建议：村庄改造要以改善农民居住条件为主要目的，不宜把农民的宅基地用地指标由政府拿去统一使用；有关部门要严格把关城市规划和村庄规划中的面积扩展，不要让规划成为大规模占用土地的工具；应当根据城乡发展程度的区划，分类总结城乡发展的经验并加以推广，已有的城乡发展经验应在同类条件的地方实施，不宜全面推广。

　　我们这个具有5000年农耕文明的国度，正面临着城市化大潮的冲击,我们坚信,城乡协调发展是应对这种冲击的唯一正确的途径。