由财政部财政科学研究所贾康研究员担任首席专家的国家社会科学基金重大项目《增强自主创新能力、建设创新型国家的财税政策与体制变革研究》（项目号06&ZD016），最终成果为专著《建设创新型国家的财税政策与体制变革》，将于2011年3月由中国社会科学出版社出版。课题组主要成员有：贾康、刘军民、白景明、赵全厚、闫坤、李志军、杨元杰、石英华、王桂娟、丁伟、许文等。

　　增强自主创新能力和建设创新型国家，是我国面向现代化目标发展的重大战略选择，是国家发展战略的核心，是推动发展方式加快转变和经济结构战略性调整的重要支撑。创新型国家建设作为一项宏大的系统工程，涉及经济社会发展的方方面面，对体制、机制、政策、制度乃至政府行政管理都提出了新的要求。政策支持是增强自主创新能力的重要手段，体制变革与机制创新则是重要的制度性保障。财税政策作为政府宏观调控的主要手段，在优化创新资源配置、激励企业技术创新和科技成果产业化、营造自主创新良好环境，以及促进体制、机制转变等方面，可以且应该发挥重要作用。无论是政府财政科技投入政策，还是税收优惠、政府采购、科技投融资政策等，对提高国家的科技发展水平以及企业的创新能力均具有至关重要的作用。

　　一、主要内容和基本观点

　　加快经济发展方式转变是我国"十二五"时期科学发展的鲜明主线，这就必须切实贯彻落实统领全局的科学发展观，依靠大力自主创新，坚持走创新型国家建设之路，充分发挥科学技术"第一生产力"的能动作用。即要把增强自主创新能力作为发展的战略基点和调整产业结构、促进节能降耗、实现低碳增长的中心环节和重要支撑。财税政策则应充分运用各种政策工具实施重点突出、方式灵活、成效显著的杠杆式支持。

　　总体来看，我国支持创新的财税政策目前还不尽完善，主要表现为政策体系还不够完备，功能不健全，政策措施的针对性不强，政策框架的系统性不强，实施中政策的相互衔接与协同不足。尽管当前我国已初步形成了一套相对完整的创新政策支持体系，但在体制、机制和政策上仍然存在不少障碍，如基础性、共性技术研究提供不足，原创性成果不多；缺乏有效的技术转移和扩散机制，产学研结合效率不高；一些政策在执行中还存在抑制创新动力的效果；企业创新的微观基础和激励机制还不健全；政府资源配置导向与自主创新不协调，创新政策的动员效力还较弱；科技政策与产业政策、投融资政策、贸易政策、人力资源和人事管理制度衔接不足，存在相互抵触的现象；有效的创新风险分担机制和鼓励创新成果应用的需求政策缺乏；科技型中小企业创新融资难的问题久而难决；国家重大科研项目决策体制机制不健全，行政主导项目立项和经费配置的现象仍较为严重；财政科技经费财务管理僵化，不适应新时期突出"人才为本"、科技创新、智力创造贡献的要求。

　　1.关于创新型国家建设的理论研讨、现实考察和国际经验。

　　项目研究对创新型国家的内涵、特征、发展路径进行了全面考察，从国家竞争力的角度阐释了自主创新之于一国经济社会发展的重要战略意义；从创新投入能力和创新产出能力等多个层面对我国自主创新能力的发展进行了评价；系统回顾了国家创新系统理论发展的基本脉络，并借鉴西方主要创新型国家的发展路径，提出了我国现阶段提高自主创新能力和建设创新型国家应注意的阶段性特点和应把握的重点。

　　主要观点和建议包括：建设创新型国家，首先，需要对传统体制、制度进行系统革新，破除不利于创新要素集聚和发挥作用的因素，重点解决影响或制约创新动力和效率等深层次体制和机制性问题；其次，加强国家创新体系的整体设计和分类指导，促进创新要素的互动和优化配置，强化创新主体的地位和功能；再次，要在充分尊重经济社会发展对科学科技的需求及科技创新活动客观规律的基础上来配置创新资源，在科技创新的链条上合理配置资源，尤其是要大力促进创新成果的扩散、转移和转化运用，最大程度地提高创新的效率和有效性；最后，需要抓住一些关键技术来取得突破，通过创新支持，促进相关产业和重点领域的跨越式发展，发挥科技创新对经济社会发展的重要支撑作用。

　　2.增强自主创新能力与建设创新型国家的财税支持政策。

　　应构建多维度、全方位、立层面的政策支持体系，通过政策引导、资金支持、税收优惠、政府采购等多种手段降低企业技术创新的成本和风险，并要根据各种财税政策工具和支持手段的特点、运行机制和作用方式，对技术创新的不同阶段、不同主体、不同环节上的适用性，以及对技术创新活动的产生影响和效果来决策实施。其中关键是要建立创新激励机制，调动全社会的创新积极性，充分释放整个社会的创新活力。

　　在财政投入支持创新方面：①要着力建立健全财政科技投入稳定增长机制建设，与重申《科技进步法》要求的"国家财政用于科学技术的经费的增长幅度要高于国家财政经常性收入的增长幅度"相比，更为重要的是要找到其落实保障机制，如规定政府新增财力的一定比例应用于安排科技支出；②优化财政科技投入结构，处理好稳定支持经费和竞争性经费的关系，完善对科研机构和大学研究规范的资金支持机制，结合科研机构改革和科研机构绩效，适当加大稳定支持力度，设立基本科研业务费和行业科技专项经费，大幅增加科研条件建设经费支持，并推进财政科技投入从单纯对单位或项目的支持到更加注重对"平台"、"体系"和"网络"支持的转变；③科技投入应从政府配置资源为主转向建立多元化的创新投入体系，创新政策从部门科技政策为主转向综合性政策，科技管理从直接配置资源和审批项目的微观管理为主转向以打造有利于创新的政策、平台和制度环境为主。④政府科技投入要突出重点，体现宏观性、战略性、公益性、政策性，重点用于支持市场机制不能有效配置资源的基础研究、前沿技术研究、社会公益研究、共性关键技术研究开发等科技活动。要加大对企业研发活动的资助，高度重视一些财政投入可以"四两拨千斤"的支持领域，如以贴息方式支持企业技术改造，以信用担保等方式促进政策性融资更多更好地发挥作用；⑤创新财政科技投入管理体制与机制，加强政府相关部门之间科技预算资金的统筹协调，从源头上协调政府科技资源配置，集成和整合不同部门、不同渠道的财政资金，改变科技经费多头配置、多头管理的格局，消除条块分割，建立多部门间统筹协调机制，减少科技资源的分散重复配置，实现共建共享共用，提高科技资源的利用效率；⑥合理配置创新链上各环节的政府资金和资源投入，同时要着力健全政府科技投入资金管理和监督评价，加强科研项目经费支出的管理，建立科研项目经费的绩效评价制度；⑦不断优化投入机制、创新资金投入方式，支持产学研一体化，提高投入效率。

　　在税收政策方面，应着力构建激励型的税收政策体系，要由优惠型税收政策转向激励型税收政策；调整和完善税收政策，收缩针对产品和一般投资的税收优惠，扩大针对研发活动的税收优惠，并由主要仅对高技术企业及其产品和服务实施的税收优惠，转变为对所有企业研发活动实施税收优惠；通过法律形式进一步明确界定企业研发活动的范围和内容，建立与国际规范相一致的研发活动统计标准以及研发支出会计核算，建立企业研发强度计算的统一规范标准；扩大研发税收激励范围和激励强度，需要考虑设计更适用的政策工具，如参考边际税收抵扣的方法，进一步降低税收优惠的门槛；从技术创新的角度制定评估研发税收激励措施的详细指南，根据企业技术创新活动的特点及其创新环节构建健全的税收激励体系，促使企业真正成为技术创新投入和活动的主体；同时，各级税务部门要增强服务意识，最大程度地减少企业获得创新税收优惠的成本，将激励创新的税收优惠落到实处。

　　在政府采购政策方面，首先，要将创新产品和技术采购作为政府采购的重要目标导向之一，将其法律化、显性化和具体化，进一步完善政府采购的实施细则，强化政府采购的执行力和配套措施，让政府采购的战略意图真正惠及自主创新企业；其次，突破传统政府采购节约资金的单一功能约束，建立专项的创新产品和技术政府采购制度和配套措施，处理好政府采购资金向特定行业倾斜、扶持与纯市场条件下公开招投标的竞价模式相冲突的问题；再次，完善创新产品政府首购和订购企业研发产品服务的政策，在首购、订购、首台（套）重大技术装备试验和示范项目、推广应用等方面不断探索政府采购的支持新方式，建立分散首购和订购失败的风险补偿机制；最后，要完善自主创新产品认定程序和相关管理办法，动态调整、更新自主创新产品目录。

　　此外，在推进创新环境的营造、优化和强化政策性金融对自主创新的支持等方面，财政税收都应发挥重要的作用。

　　3.关于增强自主创新能力与建设创新型国家的体制变革。

　　自主创新离不开体制、机制和制度保障。需要找准制约自主创新的体制瓶颈，深入研究制约自主创新的体制、机制和制度性障碍，建立健全有利于自主创新能力的体制框架和制度基础，如企业技术开发机制、技术转移机制、科技投入机制、科技人才激励机制、科技评价机制等相关机制。要重点抓住一些长期以来制约科技创新的难点问题，如科技与经济"两张皮"、产学研结合难题、自主创新成果转化和产业化"肠梗阻"等问题系统提出了解决对策。我们着重从宏观体制和运行机制的角度，对政府行政管理体制、科技体制、创新人才教育和培养体制，科技投融资体制的现状、存在主要问题及其适应性变革要求进行了系统梳理和剖析。

　　主要观点和建议包括：①提高自主创新能力和创新型国家建设作为一项系统工程，需要加强国家创新体系的顶层设计，加强科技政策统筹协调，更好地整合、统筹各类创新资源，特别是要着眼于整合、优化存量资源，突出共享共用（包括国家实验室的开放，大型科研仪器、装置、条件平台的共享共用），提高其综合使用率，发挥其最大效益，要推进体制改革，更好地发挥政府宏观协调、政策引导、制度规范和服务功能；②建立从中央到地方强有力的自上而下的纵向领导体制，促进中央与地方政府形成科技创新的政策"合力"，建立横向协同机制，加强部门协调沟通，建立科学决策、分工合理、协作配合、监督有力的宏观管理体制；③以制度创新引导企业创新活动，以市场机制为基础，完善科技成果权益保护机制、强化科技成果转化机制、创新产学研紧密结合机制，加快建立健全利益共享、风险共担、互利双赢的产学研合作机制，密切各创新单元之间的合作与交流，提高创新资源的利用率，实施创新成果转化的股权激励，促进创新成果的转化、运用和产业化实施，形成加速科技成果转化和产业化的有效机制；④构建支持自主创新的多层次资本市场和银行体系，引导和支持资本与技术的有效对接，建立以鼓励冒险、分散风险的风险投资制度，以金融机制分散企业创新的高风险和分享创新成功的高回报，在高技术产业化的过程中实现技术创新与金融机制创新的"并驾齐驱"，为自主创新提供金融支持体系；⑤培育和规范管理各类社会中介组织，强化中介组织的联动集成作用，发挥其"粘合剂"的作用，重点完善包括技术市场、人才市场、信息市场、产权交易市场等在内的生产要素市场体系，形成有利于创新的市场体系结构，为技术创新提供集中高效服务；⑥着力改革科研评价体系和奖励制度，激励科研人员的积极性，完善公正、公平、公开的创新激励机制，同时推进教育创新，培育创新人才；⑦加强对创新投入的事前评估和事后评估，建立以绩效管理为目标的考核激励机制，提高资金投入和创新资源的配置效率，保证创新投入的科学性和合理性，提高创新投入的效果；⑧集成整合产业发展所需的各类技术创新资源，为企业特别是广大中小企业开展技术创新提供系统支撑和公共服务，有效提升我国企业的自主创新能力和产业核心竞争力；⑨改革和完善国家科研经费分配体制和决策机制，逐步打破行政主导科研经费分配的方式，建立健全学科平衡和同行评议机制，让科技界各行业的专家来决定项目的优秀程度及项目经费分配方式，建立起竞争优胜的科技经费分配体制，回归到科研本位，人才本位上。⑩在深化行政管理体制改革、金融体系改革等方面，积极探索开拓，支持促进自主创新。这涉及加强对企业自主创新的金融扶持和支持，加快科技金融改革创新步伐，促进科技与金融的结合，具体政策包括：建立多层次的创新投融资渠道和有有机联系的多层次资本市场体系，发展创业风险投资和中介服务，实施非上市公司进入证券公司待办股份转让系统的相关制度，实行产业投资基金或股权投资基金先行先试优惠政策；改善对中小企业科技创新的金融服务，建立科技型中小企业贷款风险补偿基金；完善科技型企业融资担保机制，鼓励银行加大对科技型中小企业的信贷支持；开展知识产权等无形资产质押贷款试点等。

　　二、学术价值和应用价值

　　近年来，对技术创新财税支持政策的研究成果已可谓汗牛充栋，但是在众多的财税政策工具中，政府应怎样选择，优先和重点选择哪种工具，政策工具效用发挥需要什么样的条件，相互之间应如何协调配套，特别是如何与体制变革形成相互呼应的良性配合，既有的文献尚缺乏系统阐述或针对性的解答。本项研究从把握我国转轨阶段所面临的特殊问题和中长期发展的战略需求出发，针对我国创新体系建设的基本现状和主要问题，尤其是重点针对影响、制约整个社会创新动力和效率的深层次体制、机制的制度安排问题，以建立健全激励型政策和制度体系为目标任务导向，以优化财税政策为主攻方向，研究提出深化体制改革、完善政策设计、改进制度安排、创新支持方式的相关建议。

　　本项研究系统梳理、评析有关经济增长理论与技术创新理论，结合中国实际，进一步发展了创新型国家建设理论。并重点从公共财政视角出发，基于自主创新的效用外溢性、风险性、衍生性、长效性等特点，从塑造良好激励机制的角度来研究自主创新的政策和制度需求，在此基础上提出了完善创新财税相关政策、制度供给和体制适应性变革的基本思路、措施建议。专家评审认为具有清晰的条理与要点、较高的学术价值、以及颇具建设性的政策建议与改革设计。研究形成的有关专题报告，在掌握第一手数据和材料的基础上，围绕以企业为主体的技术创新体系建设所遇到的核心技术、知识产权保护、创新成果转化、创新环境、自主品牌发展等重点和难点问题进行研究，探讨推动中国企业自主创新、提升核心竞争力的具体路径，研究提出了相关支持政策。这些研究成果对国家有关部门和地方政府制定规划、拟定制度、完善政策、改进工作应有重要的参考价值。该成果已入选国家重点社科成果出版计划并通过专家评审，即将公开出版。