郭威 孫雪芬《建立覆蓋全面的宏觀審慎管理體系》

作者：郭威、孫雪芬，分別系中央黨校〔國家行政學院〕習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員，浙江省委黨校浙江省“八八戰略”創新發展研究院研究員

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》明確提出，“建立覆蓋全面的宏觀審慎管理體系，將更多金融活動、金融市場等納入宏觀審慎政策框架”，這是“十五五”時期加快建設金融強國、完善中央銀行制度的戰略舉措。2008年國際金融危機爆發后，我國在全球率先探索宏觀審慎管理。新時代以來，我國以宏觀審慎評估（MPA）為重要內容的政策框架日益完善，宏觀審慎管理成效不斷顯現。當前，以金融強國建設推進中國式現代化，更好統籌發展和安全，對我國宏觀審慎管理體系提出了新的更高要求。

建立覆蓋全面的宏觀審慎管理體系的時代意義

覆蓋全面的宏觀審慎管理體系是防范化解系統性金融風險的關鍵舉措。防范化解金融風險，特別是防止發生系統性金融風險，是金融工作的根本性任務，也是金融工作的永恆主題。金融體系天然具有順周期性特征，信用擴張與資產泡沫往往會產生自我強化效應，且金融機構通過同業交易、清算結算等形成復雜網絡關聯，風險傳導極具隱蔽性。同時，金融與實體經濟的共生關系極易導致跨部門風險循環。隨著金融創新持續深化，金融新業態、新模式快速發展，金融風險的隱蔽性、復雜性顯著增強。覆蓋全面的宏觀審慎管理體系能夠將銀行業金融機構與非銀行業金融機構、表內業務與表外業務、境內金融與跨境金融等全部納入監管范圍，實現風險的全鏈條追蹤、穿透式監管，強化區域性、行業性風險預警，從而在源頭上遏制局部風險演變為系統性風險，為牢牢守住不發生系統性金融風險的底線提供重要制度保障。

覆蓋全面的宏觀審慎管理體系是實現金融高水平開放的必然要求。金融開放是我國對外開放的重要內容，安全有序是金融高水平開放的重要前提。當前，全球經貿格局正經歷系統性重塑，單邊主義與保護主義抬頭，國際金融市場波動加劇，跨境資本流動的不確定性顯著提升，這些外部因素可能從不同層面影響到我國金融安全。與此同時，近年來，我國積極推進金融領域制度型開放，跨境金融場景日益多元化，對跨境金融風險的識別與處置提出更高要求。覆蓋全面的宏觀審慎管理體系能夠構建跨境金融風險管理協調機制，有效引導順周期資本流向，確保匯率穩定與外匯市場平穩運行。同時，通過主動接軌國際宏觀審慎管理規則，實現制度開放與風險防控的有機統一，既能夠增強我國金融體系的全球競爭力，又能夠為國家金融主權和安全提供有力保障。

覆蓋全面的宏觀審慎管理體系是推動國家治理體系現代化的重要舉措。金融制度是經濟社會發展中重要的基礎性制度，中央銀行制度作為國家宏觀治理體系的關鍵組成部分，其核心職能的實現離不開健全的宏觀審慎管理體系。實踐中，貨幣政策和宏觀審慎政策共同構成中央銀行現代治理的“雙支柱”，兼顧幣值穩定與金融穩定雙重目標，是中央銀行職能的核心體現。傳統金融監管因為多頭監管、權責重疊等問題，治理效能明顯受限。覆蓋全面的宏觀審慎管理體系通過明確央行主導、多部門協同的治理架構，能夠推動金融治理從事后應對轉向事前防控、從碎片式監管轉向系統性治理。

深刻把握覆蓋全面的宏觀審慎管理體系的內在要求

覆蓋全面的宏觀審慎管理體系的核心目標是維護整體金融穩定、防范系統性金融風險。與微觀審慎監管重點關注個體金融機構穩健運行不同，覆蓋全面的宏觀審慎管理體系旨在關注金融體系的整體健康，具有全局性與系統性的鮮明特點。為實現這一核心目標，覆蓋全面的宏觀審慎管理體系需兼顧兩方面具體目標：一是平抑金融體系的過度順周期波動，通過逆周期調節熨平金融周期與經濟周期的錯配﹔二是管控風險傳染鏈條，鎖定系統重要性金融機構、金融基礎設施等關鍵節點，阻斷風險跨領域傳導，保障金融體系功能正常發揮。

覆蓋全面的宏觀審慎管理體系的運行邏輯在於實現多主體、多政策、境內外的聯動治理。一是實現監管主體的協同聯動。在黨中央領導下，構建中央銀行牽頭、國家金融監督管理總局與証監會等部門分工協作的宏觀審慎管理協調機制，實現各監管主體在風險監測、政策制定、執行落實中的權責明晰與協同。二是推動政策工具的協同配合。統籌實現宏觀審慎政策與貨幣政策、財政政策、產業政策的銜接協同，形成跨部門政策合力。貨幣政策與宏觀審慎協同，防范金融機構過度加杠杆﹔財政政策與宏觀審慎相結合，提升風險化解效率﹔產業政策納入宏觀審慎監測指標體系，引導金融資源流向實體經濟重點領域。三是實行境內外市場的協同防控。建立跨境資本流動監測預警體系，運用跨境融資宏觀審慎調節參數、外匯風險准備金等工具，防范國際資本異常流動沖擊。

覆蓋全面的宏觀審慎管理體系的施策路徑在於實行差異化、精准化的風險管控模式。一是按機構類型實行差異化監管。對系統重要性金融機構，實施更嚴格的資本、流動性和風險管理標准﹔對中小金融機構，重點強化流動性支持與常態化風險排查﹔對互聯網金融平台等新型金融主體，明確監管規則與准入標准。二是按風險領域實行分類管控。對信貸市場加強行業信貸集中度管控，對資本市場強化杠杆率管控，對外匯市場強化穩定市場匯率預期等。三是聚焦風險傳染路徑精准施策。針對銀行間市場的流動性風險傳染，優化流動性互助機制﹔針對房地產市場波動，實施差異化房貸審慎管理要求﹔針對跨境金融業務的跨境風險傳導，強化跨境交易真實性審核與全流程風險監測。

建立覆蓋全面的宏觀審慎管理體系的政策取向

夯實頂層制度根基，構建法治化權責體系。推動完善宏觀審慎管理相關法規，明確監管目標、主體、范圍、工具等核心要素，同步修訂《中華人民共和國商業銀行法》《中華人民共和國証券法》等配套法律，將宏觀審慎要求納入各金融領域的監管規范，確保合規性與標准化實施。厘清權責劃分，確立中央銀行統籌協調、各監管部門分工落實、地方政府屬地負責的架構，壓實中央銀行統籌全局的核心職責，明確國家金融監督管理總局、証監會等機構的職責邊界。

拓展綜合監管范圍，實現金融監管全覆蓋。一是實現主體全覆蓋。全面評估和動態認定系統重要性銀行、保險、証券等金融機構和金融基礎設施，持續完善房地產金融、互聯網金融等重要金融活動、金融市場宏觀審慎管理，針對不同主體風險特征實施差異化宏觀審慎政策。二是實現業態全覆蓋。將科技金融、綠色金融等可能衍生出的新型金融業態納入框架，重點關注數字金融中的數據安全與算法風險，確保新興領域風險可控。三是實現環節全覆蓋。對信貸投放、同業交易、跨境投融資等全鏈條實施穿透式監管，追蹤資金源頭與風險敞口，建立涵蓋事前識別、事中管控和事后處置的全流程機制。四是實現區域全覆蓋。建立國家統籌與地方差異化實施相結合的機制，實現全國一盤棋、區域精准化。

健全多元工具體系，提升精准調控能力。優化傳統核心工具，強化逆周期調節工具的運用以平抑金融周期波動，擴大系統重要性機構評估范圍並識別風險節點。創新專項工具，對科創、綠色領域信貸實施差異化風險權重，對普惠服務成效顯著的機構給予政策激勵，為數字金融平台設立數據風險准備金，為跨境資本流動完善全口徑跨境融資管理工具，為應對區域性風險推出差異化信貸約束工具。優化工具運用機制，摒棄一刀切模式，根據風險狀況、經濟周期、區域差異靈活組合工具，同時建立工具有效性評估體系，定期評估政策成效，動態調整參數及適用范圍。

強化協同聯動機制，釋放政策合力效能。第一，深化宏觀+微觀審慎融合。將宏觀審慎評估結果與機構市場准入、監管評級等微觀監管挂鉤，將微觀監管風險作為宏觀審慎政策的重要依據，形成宏觀定方向、微觀抓落地的雙層防護機制。第二，做實貨幣政策與宏觀審慎雙支柱協同。明確貨幣政策與宏觀審慎的政策定位，建立常態化溝通與工具協調機制。第三，健全跨部門、跨層級協同。建立宏觀審慎聯席會議制度，統籌金融監管部門與國家發改委、財政部等部門的政策聯動。深化央地協同，壓實地方屬地責任，推動政策向基層下沉。搭建統一風險信息平台，實現風險線索與監管數據共享。第四，統籌實現境內外監管協同。構建境內管控+跨境防控聯動機制，實現開放與安全的統一。

夯實基礎能力建設，筑牢現代化保障支撐。構建全域數據治理體系，建設全國統一的宏觀審慎大數據平台，整合銀行、証券、外匯、地方金融等全領域數據，統一數據口徑與統計標准，提升數據質量與時效性，強化數據安全與隱私保護。強化金融科技賦能，運用大數據、人工智能、區塊鏈等技術打造智能監管體系，構建系統性風險智能預警模型，實現風險實時監測與精准預警，依托區塊鏈實現跨境交易全流程溯源，借助人工智能優化政策參數。健全風險預警與處置體系，構建涵蓋宏觀經濟、金融機構、跨境金融等多維預警指標體系，明確閾值與分級標准，建立預警、研判、處置、復盤閉環機制，提升風險處置能力。加強專業人才隊伍建設，培養兼具宏觀視野、專業素養、實操能力的復合型人才，提升從業人員政策運用與風險研判能力。

融入全球金融治理，提升國際話語權。對接國際監管規則，結合國情推動國際規則本土化，避免盲目照搬照抄，同時推動本土制度國際化，形成既遵循現代金融發展客觀規律、又具有適合我國國情鮮明特色的監管框架。強化跨境審慎管理能力，靈活運用各類工具調控資本流動，維護外匯市場穩定，防范境外風險外溢與跨境套利行為。主動參與全球治理，積極參與國際金融監管規則制定，提升我國在全球金融治理中的話語權。