楊慧《推動城市內涵式發展》

作者：楊慧，系北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、北京市社會科學院綜合治理研究所副研究員

城市是文明的要素和主要載體。正確認識、充分尊重、科學運用城市發展規律，是做好城市工作的基本前提。習近平總書記在中央城市工作會議上明確提出了做好城市工作的總體要求、重要原則、重點任務，將“以堅持城市內涵式發展為主線”納入當前和今后一個時期城市工作的總體要求。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》指出，“推動城市內涵式發展”“推動城市發展方式轉變，建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市”。這些重要要求和重大部署，明確了當前和今后一個時期城市工作的目標任務和思路舉措。

堅持內涵式發展需要處理好的重要關系

建設與治理的關系。城市建設與治理，是城市工作的重要內容，二者在辯証統一中促進城市發展。在過去城市發展大規模增量擴張階段，“重建設、輕治理”的思維在一些領域曾普遍存在。近年來，城市大部分規模化、實體化的建設已經完成，隨著人口和產業持續向城市集聚，城市中經濟社會場景越來越復雜，不斷涌現出的老難題和新課題需要解決。比如，一些城市空間布局不合理，職住分離造成巨大的通勤成本和交通擁堵﹔一些城市基層治理能力薄弱、應急管理和應對手段不夠精准有效﹔一些城市面臨老齡化加劇等新挑戰。堅持城市內涵式發展，就要打破過去“重建設、輕治理”的傳統思維和做法，轉變城市工作重點，更加注重治理投入、全面提升治理效能。應強化源頭治理、綜合施策，注重城市治理與民生體驗相結合，推動城市治理向基層延伸，形成市民訴求驅動的治理轉向，提升城市治理精細化。

增量與存量的關系。存量與增量，是城市工作中經常面對的兩個突出物質指標，過去的增量積累成今天的存量，今天的存量也還可能蘊含著未來的增量。經過多年建設，我國大部分城市的建成區面積、開發強度已經達到較高水平，未來繼續追求增量增長的空間有限，同時我國很多城市還存在大量老舊建筑和設施，比如老舊小區、老舊廠房、低效樓宇等。城市閑置的存量資產蘊含巨大的價值潛力，可以通過改革存量資產盤活機制，讓這些資源資產創造出新的增量價值。堅持城市內涵式發展，正確處理增量與存量的關系，最重要的就是持續推進城市更新，通過盤活存量來帶動增量，不斷拓展新的發展空間。城市更新不是“大拆大建”，而是要在堅持高質量發展中充分利用、有機更新存量資源資產促進城市功能提升，為市民高品質居住和生活創造更好條件，為新產業新業態發展開辟更廣闊空間。

硬件與軟件的關系。城市硬件和軟件是城市產業發展、居民生活的重要條件，應堅持硬件建設與軟件提升的有機結合。經過長期建設，目前我國城市硬件建設已經達到較高水平，但軟件建設還存在提升空間，強化城市軟件建設成為現代化人民城市的重要內容。堅持城市內涵式發展，正確處理硬件與軟件關系的重點在於更多在軟件提升上下功夫，同時持續用力補齊硬件方面的短板弱項。文化是城市的靈魂，提升軟件要把歷史文化傳承和時代精神相融合，更好塑造城市風貌、彰顯城市精神、培育城市文明。同時，全方位改善公共服務，更大力度投資於人，補齊城市教育、醫療、養老、托幼等領域短板，更好體現城市溫度和人文關懷。在補齊硬件短板方面，要強化新型基礎設施和數字底座等建設。

發展與安全的關系。發展與安全始終是做好城市工作的兩件大事，安全是城市發展的基礎，發展是城市安全的保障。我國城市人口、資源、經濟社會活動高度密集，安全風險相對集中，必須樹牢安全發展理念。經過多年努力，我國城市在快速發展中為城市安全奠定了良好基礎，同時由於城市發展的不平衡不充分，涉及生產安全、住房安全、交通安全等領域的風險隱患問題仍不同程度存在。堅持城市內涵式發展，就要解決好安全和韌性問題，把安全工作落實到城市發展各環節。把風險防控有機嵌入城市管理系統，加強應急指揮、處置和救援體系建設。強化社會治安整體防控，嚴密防范個人極端案件，以保障城市安全夯實城市內涵式發展的基礎。

以內涵式發展支撐現代化人民城市建設

“十五五”時期，應按照黨的二十屆四中全會和中央城市工作會議部署，以城市內涵式發展作為城市工作的主線，貫徹“五個轉變、五個更加”的重要原則，建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市。

注重統籌協調，推動城市結構優化。健全領導體制和工作機制，加強跨部門跨區域跨層級協調聯動。保持規劃建設的連續性，系統謀劃生產、生活、生態、文化、安全等各方面工作。優化現代化城市體系，發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈，更好發揮中心城市的輻射帶動作用，促進大中小城市和小城鎮協調發展，推動超大特大城市成為高質量發展主引擎，分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。堅持因地制宜因城施策，根據不同特征採取有針對性的策略方法，建設各具特色的現代化人民城市。

激發創新活力，推動城市動能轉換。立足城市稟賦和基礎條件，精心培育創新生態，激發創新創業活力，培育更多創新產業集群。以科技賦能城市發展，加強原始創新和關鍵核心技術攻關，強化科技創新與產業創新協同，豐富數字化、智能化應用場景。盤活資本、土地、房屋、設備設施等現有城市資產，為產業新動能孕育提供基礎保障，引導生產要素更多向實體經濟、科技創新和綠色產業傾斜。加強科技創新交流與經濟發展合作，既努力發展中國自主知識產權科技創新，也加強與全球科技研發機構、高精尖企業的合作交流，實現共贏。在此過程中，不同城市應根據各自資源稟賦，打造核心競爭力，實現錯位發展。

推進城市更新，促進城市品質提升。城市基礎設施和公共服務的品質，直接關系城市安全韌性水平。要穩步推進城中村和危舊房改造，高效利用城市地下空間，推動城市低效土地再開發，推動各類產業園區改造提升。推進城市基礎設施生命線安全工程建設，在防治自然災害、增強高空消防能力、提升房屋安全保障水平等方面持續用力，構建起全天候、系統性、現代化的城市安全保障體系。創新財政金融政策工具，建立可持續的城市建設運營投融資體系，為打造美麗舒適的人居環境提供資金保障支持。

降碳減污擴綠，促進城市綠色轉型。綠色是城市內涵式發展中最鮮明的底色，促進城市綠色轉型是推進城市內涵式發展的題中應有之義。這就要求以綠色發展理念為引領，對生產方式、生活方式、思維方式和價值觀念進行革命性變革﹔推進基礎設施綠色低碳改造，積極開展低碳城市建設﹔修護生態空間，推進城市空氣治理提質工程、加強飲用水源地保護、加強新污染物治理﹔保持城市山水脈絡和自然風貌，保護城市河湖水系、濕地和水環境，合理打造生態公園等城市景觀，提升城市生物多樣性。

彰顯文化魅力，促進城市文脈賡續。堅持城市內涵式發展應賡續中華文脈、彰顯中國風范。為此，要大力弘揚社會主義核心價值觀，以文潤心、以文化人，推動形成與現代化人民城市相適應的思想觀念、文明風尚、行為規范。完善歷史文化保護傳承體系，重視保護城市獨特的歷史文脈、人文地理、自然景觀，提高城市歷史人文底蘊。完善城市風貌管理制度，加強建筑設計管理，讓城市建筑更好體現中華美學和時代風尚。積極發展文化事業、文化產業，做好城市歷史人文的保護傳承、創意開發與創新利用，激活城市地方性特色文化。

加大治理投入，推動城市治理增效。構建黨組織統一領導、政府依法履責、各類組織積極協同、市民廣泛參與，自治、法治、德治相結合的基層治理體系。大力提升城市治理科學化精細化水平，推動資源、管理、服務向基層下沉，精准高效滿足群眾需求。創新治理理念、模式、手段，提升數字化治理水平，推動城市規劃、建設、管理、運營全生命周期智能化。提高城市治理法治化水平，堅持以居民需求為導向，用好市民服務熱線、社會治安綜合治理中心等平台，優化群眾訴求響應辦理流程和機制，高效解決市民急難愁盼問題。