陳家煒《堅持系統觀念 走好城鄉融合發展之路》

作者：陳家煒，系中國人民大學農業與農村發展學院講師

城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。2026年中央一號文件強調“堅持城鄉融合發展”。習近平總書記指出：“系統觀念是具有基礎性的思想和工作方法”“必須從系統觀念出發加以謀劃和解決，全面協調推動各領域工作和社會主義現代化建設”。這些重要論斷，從方法論層面為新時代推進城鄉融合發展提供了根本遵循。走好城鄉融合發展之路，必須堅持系統觀念。

樹立系統觀念，夯實城鄉融合的認識根基

從歷史邏輯看，城鄉關系始終內嵌於國家發展戰略之中。我國城鄉差距的形成，是在特定發展階段，由工業化優先、城市導向的發展戰略與一系列制度安排共同作用的結果。這一戰略取向，使農業農村在較長時期內承擔著為工業和城市積累要素、提供保障的功能，為新中國迅速建立工業體系、加快城鎮化進程、躍升為世界第二大經濟體等作出了不可替代的貢獻，但也客觀造成城鄉之間在產業結構、公共服務、社會治理等方面的發展差距。當前，我國具備了以城帶鄉、以工補農的物質基礎，推動城鄉融合發展，已成為推進鄉村全面振興、扎實邁向共同富裕的戰略抓手。

從實踐邏輯看，城鄉融合是跨領域、跨層級的復雜系統工程。城鄉融合發展涉及產業、人口、土地、資本、公共服務和生態環境等多個領域，牽一發而動全身。如果缺乏系統觀念，各項政策措施容易各自為戰，不僅難以形成合力，甚至可能相互掣肘。在實踐中出現的偏重產業導入而忽視主體培育、過度依賴財政投入而撬動市場不足、簡單套用城市治理模式而脫離鄉村實際等做法，導致城鄉融合內生動力不足、融合機制不完善，其根源都在於系統謀劃不足、協同推進不夠——這實質上是治理理念和治理方式的滯后。城鄉融合越是向縱深推進，就越需要以系統觀念重構治理邏輯，在跨部門協同、多主體參與、差異化施策上取得突破。

城鄉問題從來不是孤立現象，而是深度嵌入國家現代化整體進程，具有鮮明的結構關聯性與發展聯動性特征。實現城鄉融合，是一項牽動經濟結構、社會制度、空間布局和治理體系的系統性變革。隻有堅持系統觀念，運用系統思維，深刻把握城鄉關系的系統性特征，統籌應對發展中的結構性矛盾和潛在風險，處理好效率與公平、發展與安全、市場與政府、當前與長遠等多重關系，才能確保實踐不偏航、不走樣，推動城鄉融合走深走實，實現協調共生、共同繁榮。

洞察系統特征，把握城鄉融合的內在規律

以系統觀念推動城鄉融合，需要從整體上把握其內在規律與發展邏輯，理解城鄉融合的系統特征，這是實現精准施策、推動融合行穩致遠的前提。城鄉融合的系統特征可以從四個維度加以概括：

一是高度的關聯性。城市與鄉村是功能互補、相互依存、雙向互動的有機整體。任何一方的變化，都會“牽一發而動全身”，通過系統傳導影響到另一方。這就要求在政策制定和實踐推進中，必須摒棄“就城論城、就鄉論鄉”的孤立思維，始終將城鄉作為一個整體加以謀劃，在產業發展、基礎設施、公共服務和生態保護等方面實現協同布局、整體推進。

二是清晰的結構性。城鄉融合涉及經濟、社會、空間、生態、治理等多個子系統，各子系統內部層次分明、功能各異，相互之間又通過制度安排和要素流動緊密嵌套、協同運行。推進城鄉融合，既要注重各子系統內部的優化完善，如健全鄉村產業體系、提升城鎮公共服務承載能力，又要強化不同子系統之間的協調匹配，防止單項突破可能導致的整體失衡。

三是鮮明的動態性。城鄉關系是隨著生產力發展、技術進步和制度創新不斷演進的。不同區域在資源稟賦、發展階段和基礎條件上的差異，決定了城鄉融合的起點、重點和路徑必然有所不同。這要求在城鄉融合的推進過程中，既應保持戰略定力，又要尊重客觀規律，根據階段性條件的變化及時調整政策舉措，避免脫離實際。

四是明確的價值導向性。推進城鄉融合發展的目的不在於單純追求經濟規模擴張或空間形態趨同，而在於促進人的全面發展和社會公平正義。衡量城鄉融合成效的關鍵標准，是看能否持續增進城鄉居民特別是農民的福祉，能否讓全體人民共同分享現代化成果。這一價值取向，決定了城鄉融合必須始終堅持以人民為中心，保障農民主體地位和合法權益。

以上系統特征決定了推動城鄉融合發展不是單點突破、線性推進的過程，而是一項需要統籌謀劃、協同推進的系統工程。隻有徹底擺脫“就農論農、就城論城”的思維定式，牢固樹立全局觀念和系統思維，才能真正做到從生產方式、財產權利、市場和區域等多重維度扎實推進城鄉融合發展。

堅持系統施治，落實城鄉融合的實踐方略

堅持系統觀念推進城鄉融合，需要以整體性規劃引領協同性行動，以結構性優化支撐關聯性發展，以階段性調整應對動態性演進，並始終將增進人民福祉作為根本價值導向。

強化頂層設計的整體性，構建城鄉融合發展新格局。農業、農村和農民的發展深刻嵌入國家發展整體格局之中，這要求在頂層設計上必須堅持全國一盤棋，將城鄉融合置於中國式現代化全局中統籌謀劃。在發展規劃上，推動城鄉空間、產業發展、基礎設施建設、生態環境保護等方面的協同，形成目標統一、功能互補、銜接有序的規劃體系。在政策制定上，加強財政、金融、土地、人才、科技等政策的協同配套，增強政策的系統性、整體性、協同性，切實提升涉農政策的整體效能。特別是要立足不同區域的發展階段和資源稟賦，因地制宜、分類施策，明確各階段各區域城鄉融合的重點任務，比如當前階段，東部地區重在提升融合質量，中西部地區重在補齊融合短板，東北地區重在激發融合活力。由此，形成各具特色、協調推進的城鄉融合發展新的格局。

突出關鍵子系統的協同性，激發城鄉融合發展新動能。“人、地、錢、技”等要素是城鄉融合發展的關鍵子系統，其配置方式決定著融合發展的質量和效率。因此，需要推動各子系統改革聯動、協同增效，促進城鄉融合向更高質量邁進。在“人”的方面，深化戶籍制度改革，健全農業轉移人口市民化配套政策體系，注重培育本土人才，促進城鄉人才合理流動﹔在“地”的方面，深化農村土地制度改革，有序推進農村集體經營性建設用地入市，建立健全城鄉統一的建設用地市場，切實維護農民土地權益﹔在“錢”的方面，健全財政投入穩定增長機制，引導金融資本和社會資本更多投向農業農村﹔在“技”的方面，加快科技成果在城鄉間轉化應用，以數字化賦能城鄉治理和產業升級。通過產業發展與就業增收、基礎設施建設與公共服務供給、生態治理與人居環境改善的協同推進，形成互促共進的良性發展格局。

把握發展進程的階段性，謀求城鄉融合新的突破。城鄉融合不可能一蹴而就，必須在動態演進中不斷調整優化各項舉措。要充分認識城鄉融合的長期性、復雜性，樹立正確的政績觀，保持歷史耐心和戰略定力，始終聚焦主要矛盾與突出問題精准發力、久久為功。當前，應著力破解城鄉要素流動不暢、公共資源配置不均衡等問題，持續推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接﹔在確保糧食安全和重要農產品供給的前提下，拓展農業多元功能，挖掘鄉村多元價值。同時，鼓勵基層結合實際探索差異化融合路徑，及時總結可復制、可推廣的經驗做法，在允許試錯、動態調整中推動城鄉融合發展躍升到更高水平。

堅持以人民為中心的治理理念，筑牢城鄉融合根基。推進城鄉融合，必須堅持以人民為中心的發展思想，深刻認識到融合發展的最終目標在於促進人的全面發展和實現全體人民共同富裕。穩步推進基本公共服務均等化，推動教育、醫療、養老、文化等公共資源向農村覆蓋、向基層延伸﹔創新城鄉基層社會治理，健全黨組織領導下的自治、法治、德治相結合的治理體系，推動鄉村治理提質增效與城市治理現代化水平提升一體謀劃、協同發力，在城鄉互促中提升基層治理整體效能。尤其要尊重農民主體地位和首創精神，完善參與機制和利益表達渠道，讓廣大農民在城鄉融合進程中共享發展成果，真正成為融合發展的參與者、建設者和受益者。