姜迎春：新中國成立初期勞動保險制度的建立與完善

作者：姜迎春，系湖北省中國特色社會主義理論體系研究中心特約研究員、武漢理工大學馬克思主義學院教授

新中國成立之初，中國共產黨根據經濟社會發展形勢，吸收借鑒東北工作經驗，逐步建立完善勞動保險制度，努力維護工人利益。依靠各級黨組織強大的執行能力和基層黨員的奉獻與熱情，我們黨實事求是、因地制宜，逐步提高保障水平，在較短時間內解決了曾長期困擾中國近代社會的勞動權益問題。勞動保險制度的建立與完善對於調動廣大工人積極性，推動經濟社會發展發揮了重要的歷史作用。

一

早在新中國成立之前，我們黨就在東北地區積累了勞動保險制度建設的有益經驗。1949年2月遼沈戰役勝利后，中國共產黨和人民軍隊接管了東北70%的重工業，如何調動東北179萬工人的積極性以支援全國解放，成為一項迫在眉睫的政治任務。當時工人最感痛苦而無法解決的難題之一是生、老、病、死、傷、殘等的救濟問題。新中國成立前勞工的因工傷殘比例極高，且補償極低。有資料顯示，撫順1916年生產事故死亡率為58.5‰，受傷率為272.3‰，到1931年死亡率上升到118‰（《撫順市勞動志（1901—1985）》，遼寧人民出版社1989年版，第3頁）然而，在戰爭期間，這些受傷和罹難者權益根本無法得到保護。據李立三描述：一個鐵路小工，被火車軋死了，半個錢的撫恤也沒有，最后幾經哀求才給一口薄棺。（《我國職工保險福利史料》，中國食品出版社1987年版，第143頁）

社會保險的原理是構建“保險池”，通過社會化方式分散個體風險。而當時東北公私企業混雜，各企業經濟能力不同，勞動保險需求較多，既要提供因工傷殘病亡的臨時救助，又要滿足工人生育、住房、養老等長期福利要求。在當時的情況下，不具備全社會統籌的條件，於是決定先在公營企業試行，1948年12月出台的《東北公營企業戰時暫行勞動保險條例》按不同需求建立了大小兩個“保險池”，其一是“救助池”，實行企業統籌，企業每月按工資總數支出3%（並特別規定不能從職工工資中扣除），其中70%留存本單位保險專項基金，支付工人傷亡、疾病工資和醫藥費﹔另一個是“福利池”，實行地區統籌，企業將另外30%存於政府指定銀行作為勞動保險總基金，支付工人養老、療養、住房等福利款項。（湖北省檔案館館藏：《東北公營企業戰時暫行勞動保險條例》）

這種設計是為了保証使用工資總額3%的保險基金能夠實現工人的全面保障。時任中華全國總工會副主席朱學范曾談道：“我們的勞保待遇共分兩部分，凡是短期的……如各種假期工資、疾病治療醫藥費等都是由企業行政或資方直接支付”，“由勞動保險基金開支的，是各種長期性的支出，如撫恤金、補助金、養老金等。這樣，3%的工資總額就足以應付各項保險待遇。”（《人民日報》1951年2月27日）實際上，截至1950年底，東北地區共參保796182人，保險金58460418分。除支出外，地區統籌的總基金結余3593318分，佔其收入的18%﹔各企業自行管理的基金結余14633534分，約佔其收入的39%。合計勞動保險金總結余達到18226852分，約佔保險總收入的31%。（《我國職工保險福利史料》，第199頁）

鑒於東北保險基金運行的成功經驗，黨中央在制定1951年全國性的《中華人民共和國勞動保險條例》時，全面提升了多項保障待遇：一是將工人生老病亡的補償比例提高﹔二是將因工傷病的報銷范圍由醫藥費擴展到膳食、路費等﹔三是將因工殘廢的撫恤金最高支付標准提高了15%﹔四是將因工死亡的遺屬撫恤金支付期限，由10年延長至受供養者失去供養條件為止。保障力度和時長都得以提升。據估計，勞動保險的受惠人數，在全國范圍約有1500萬到2000萬工人，每一個工人如有3~4個家屬（連職工本人就是4口到5口之家），則這個比例實際關系著6000萬到1億人民的物質生活與文化生活，即是說全國人口的1/6到1/5享受這個福利。（《華東勞工衛生參考資料匯編（第一輯）》，華東軍政委員會衛生部保健處1951年編印，第279頁）

二

在西方社會保險運作模式中，勞動保險由專門機構來經營，保險的申請、計算、發放和監督由不同部門來進行，產生的管理費經常達到保險金總額的15%至20%。李立三認為：“這實際是對被保險者的剝削。”（《人民日報》1951年2月27日）而新中國成立初期根據經濟社會發展條件，由工會管理勞動保險，其優勢在於：一是政治效益突出，即“我們中國勞動保險一開始就掌握在工人階級自己的手裡”﹔二是經濟效益明顯，即“由工會組織辦理，便可大大節省這筆費用”。（《人民日報》1951年2月27日）

實踐中，基層工會主席和普通勞動保險員的兼職身份，確實保証了整個體系的低成本運作。同時，這些來自基層的勞動保險員可以動態地服務於自己熟悉的每一個車間和個人。1951年3月1日發布的《勞動保險委員會組織通則》具體規定了其三項職能：宣傳反饋，即宣傳勞動保險相關各項問題，並向勞動保險委員會反饋意見﹔情感溝通，即慰問被保險人，必要時給病患者各種幫助﹔業務辦理，即對勞動保險申請書及其附件進行初步審查、核簽，如有懷疑問題應設法調查清楚。（《工會工作組織條例》，東北工人出版社1950年版，第54頁）全國大約20萬名勞動保險員，零成本承擔了日益龐大的業務量：（服務人數）1949年為60萬人，1950年為140萬人，1951年為262萬人，1952年為320萬人，1953年為450萬人。完成支付金額上，1951年約為3000億元，1952年約為6300億元，1953年為8500億元﹔三年總計約為17800億元。此外，企業直接支付的部分尚未計算在內。（《中共中央文件選集（1949年10月—1966年5月）》，人民出版社2013年版，第17冊，第386頁）

同時，除支付任務外，勞動保險員還承擔著情感交流與幫扶職責，即主動發現並慰問、幫助困難職工。按照章程規定：對長期療養職工，由工段的黨、行政、工會、青年團領導干部、業務人員、保險委員和相關勞動保險干事組成慰問組，利用假日節日分頭到他們療養的地方進行慰問﹔對短期療養的病傷職工，當他們患病從負傷的當天晚上，就由病傷照顧委員會或勞動保險干事去慰問，第二天再去看一次，以后每隔兩天去看一次，根據具體情況的變化隨時可增加或減少次數。（杜樹本口述，羅懿整理：《我怎樣做勞動保險工作》，工人出版社1957年版，第12~13頁）

這類慰問並非流於形式，其目的在於有意識地了解並解決工人群眾的實際問題。如勞動保險干事高進步曾發現：有個木工經常頭痛，不斷地跑診所，但病總看不好，后來到他家裡去慰問，發現他看完病不吃藥，給他的藥拿回來，都塞在鋪蓋底下，高進步就勸他改掉這個習慣，相信科學並耐心向他解釋吃藥的好處。（《我怎樣做勞動保險工作》，第13頁）這種主動服務明顯改善了工人們的健康狀況。據統計，天津紡織管理局所屬各廠，1954年職工疾病缺勤率比1953年降低了27.2%﹔西南鋼鐵公司1954年職工患瘧疾、痢疾、急性胃腸炎等多發病的發病率比1953年降低了50%左右。（中華全國總工會勞動保險部編：《廠礦中防病防傷工作經驗》，工人出版社1956年版，第2頁）這當然有各方面的原因，而勞動保險制度的保障和服務作用無疑十分重要。

三

總體來說，1951年頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》沒有採取統一包攬的“全能型”政府做法，而是採取企業主責的原則。有關方面曾解釋此舉的深意：“為了促使企業行政方面或資方重視勞動保護工作……企業為了減少這筆支出，就必須關心工人的健康，積極加強安全衛生設備。”（《人民日報》1951年2月27日）在國民政府時期，從礦山到鐵路再到工廠，企業往往以犧牲工人安全為代價來賺取超額利潤。新中國成立后，改變長期形成的忽視生產安全等舊有習慣，僅靠經濟手段初期效果並不明顯，這是勞動保險條例確立企業主責原則的原因之一。

這一時期，工廠和工人衛生習慣和勞動保護意識比較缺乏，往往導致病傷率居高不下。如蘇家屯車站歷年來在第一季度與第二季度初多發感冒和腰痛腿痛，第二季度中多發痢疾和胃腸病，調查者發現胃腸病的主要原因是由於工作中喝涼水吃冷飯，再加上吃飯沒有固定的時間﹔腰痛腿痛主要由工人好躺在地上睡覺的原因造成。（中華全國總工會勞動保險部編：《把勞動保險工作提高一步》，工人出版社1954年版，第64頁）淮南煤礦工人體檢中，共檢查了523人，發現沙眼佔97%，鉤虫病佔62.9%，出血結核佔22.1%。（勞動出版社編審部編：《勞動保護工作》，勞動出版社1951年版，第10頁）

推行勞動保險更重要的目的在於保障工人的身心健康。毛澤東曾指出：“在實施增產節約的同時，必須注意職工的安全、健康和必不可少的福利事業﹔如果隻注意前一方面，忘記或稍加忽視后一方面，那是錯誤的。”（《中共中央文件選集（1949年10月—1966年5月）》第9冊，第186頁）《工人日報》曾撰文指出：“國家實行勞動保險的目的，首先是為了保護職工的健康，要保護職工的健康，當然就不能滿足於在職工生病和受傷之后做些幫助工作，而是要在事先想辦法預防病傷的發生。”（《勞動保險干事怎樣做好工作》，工人出版社1956年版，第5頁）1951年底，中華全國總工會確定勞動保險工作方針為：“為生產服務，為群眾服務。”（《把勞動保險工作提高一步》，第8頁）1952年初在全國范圍內開展了以“預防病傷”為主題的工廠安全衛生檢查，其目的旨在把對工人的災后救助轉變為提前預防。時任勞動部副部長毛齊華指出：在整個東北春季大檢查中此類問題是16000多件，其中80%已經獲得解決。北京、成都、青島等19個私營工廠的統計，已解決問題平均也佔發現問題的80%以上。（毛齊華：《工業改造中的勞動保護問題》，載《勞動保護工作》，勞動出版社1951年版，第12頁）

新中國成立后，政府為改善工人勞動條件投入了巨大資金。1951年東北用於安全衛生設備的款項達900多億元。而1952和1953兩年僅東北66個產業勞動保護的資金就達到2939億元，翻了2倍多，東北鐵路系統安全裝置達到需要量的90.3%，而關內也達到了58.6%。（《人民日報》1953年2月1日）在全國范圍，據不完全統計，僅1951年相關投入就達3966億元，直接計入生產成本的開支還不計算在內。（《勞動保護工作》，第29頁）而在微觀層面，勞動保險員變被動支付補償為主動減支，由“業務員”變成了“偵察員”，工作中心轉向防病防傷戰場。他們充分發揮熟悉生產現場與工人情況的優勢，發現並消除了一些連常規檢查都難以察覺的安全隱患。如：杜樹本從衛生所的病床統計中發現，釘子扎腳的外傷很多，每天都有3~4個人，於是協同醫生深入現場進行了解，發現從工程上拆除下來的木模板，不歸類，沒有人很好管理，隨地亂放，工人走路不小心踏上去，就把腳扎傷了。（《把勞動保險工作提高一步》，第57頁）這些努力取得顯著成果。據統計，全國廠礦職工傷亡事故逐年減少。按每月平均數字看，1951年比1950年死亡事故減少了10.7%，重傷事故減少了9.6%﹔1952年比1951年死亡事故減少了39.1%，重傷事故減少了38.3%。（《人民日報》1953年2月1日）這種“重預防、強保護”的政策導向，實現了促進生產提升和工人健康的雙重目的。

總之，新中國成立初期的以企業為中心的勞動保險體系，充分發揮黨的主導力、組織力和創新力，以全面保障為目標但又充分考慮具體情況。注重發揮企業、工人積極性，變事后的幫扶補償為事先的預防關心，為廣大工人群眾的生老病傷亡提供了較好的保障，取得比較大的成就，為經濟社會發展作出了貢獻。