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作者：姚鵬，系山東省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、曲阜師范大學經濟學院教授
游客在內蒙古阿爾山國家森林公園體驗騎馬。新華社發
《習近平生態文明文選》第一卷指出，“在生態文明體制改革方面，提出完善生態文明基礎體制，健全生態環境治理體系，健全綠色低碳發展機制﹔提出實施分區域、差異化、精准管控的生態環境管理制度”。生態環境分區管控，是貫徹落實習近平生態文明思想、建設人與自然和諧共生現代化的重大制度創新，是提升國土空間治理體系和治理能力現代化的關鍵舉措。國土空間治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，傳統粗放式管理難以適應高質量發展和人與自然和諧共生的時代要求，精細化已成為提升治理效能的關鍵方向。生態環境分區管控作為一項基礎性、制度性創新，是推動國土空間治理向科學化、精准化、規范化深刻轉型的重要引擎，能夠為優化國土空間開發保護格局提供重要支撐。
1.精准施策與技術賦能：構建國土空間精細化治理新范式
推進國土空間治理現代化，精細化是必由之路。生態環境分區管控通過精准識別空間異質性、明確構建准入規則體系、深度融合智能技術應用，有效破解傳統治理存在的“粗、散、低、難”問題，顯著提升了國土空間治理的預見性、科學性、精准性和有效性。
治理精細化首要在於精准“識物”。國土空間是一個復雜、龐大的系統，不同區域的自然稟賦、生態功能、環境容量、發展潛力差異顯著。傳統的“一刀切”環境管理政策，常常忽視這些空間異質性，導致保護與發展失衡。生態環境分區管控則是基於翔實的生態調查、環境監測和大數據分析，科學識別區域生態系統結構、功能、敏感性與承載力差異，將全域細分為不同等級的優先保護單元、重點管控單元、一般管控單元等，甚至精細到特定敏感區域，並為每個管控單元建立“數字檔案”，明確其主導生態功能、主要環境問題、資源稟賦特點、環境承載上限及發展約束條件。這種基於精准識別的“單元畫像”，改變了以往對空間環境屬性模糊認知的狀態，為實施差異化、針對性管理提供了堅實的科學依據和認知基礎。
治理精細化的核心在於明確規則、劃清界限。生態環境分區管控通過一套嚴謹、透明的准入清單體系，將生態環境保護要求具體化為空間准入的剛性規則，是實現治理規范化的關鍵。針對不同類型、等級的管控單元，生態環境分區管控量身定制了差異化的生態環境准入清單，清單明確列出禁止類、限制類、鼓勵類活動的詳細目錄和要求，這如同為每一寸國土空間配置了特定的“環境准入規則說明書”。清晰、公開的准入清單，為企業、個人乃至地方政府的投資、規劃、選址決策提供了明確、穩定、可預期的環境約束條件和行為邊界，有效減少政策執行的模糊地帶和自由裁量空間，從制度上保障了治理的公平性、透明度和可操作性。這套規則體系通過約束性指標和剛性管控方式，深度嵌入各級國土空間規劃編制、產業布局優化等決策的最前端，將生態環保要求融入空間開發的初始決策環節，實現了空間治理由末端處置到源頭管控的根本性轉變。
治理精細化離不開強大的技術支撐。生態環境分區管控依托數字化、智能化技術，實現數據集成、動態管理和智慧應用，極大提升了治理的效率和精准度。例如，建設覆蓋全域的生態環境分區管控信息平台，集成空間分區、准入清單、環境質量監測、污染源、規劃項目等多源數據，形成統一權威的“生態環境空間信息底圖”，該平台深度對接國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，實現生態環境保護剛性要求與其他規劃管控目標（如耕地保護、城鎮開發邊界）的智能比對、協同審查，為規劃落地提供“一鍵式”合規性審查工具。生態環境分區管控還利用遙感監測、物聯網感知、大數據分析等技術，實時或准實時監控空間單元環境狀況、要素流動變化，建立基於監測評估和實際需求的准入清單及分區邊界動態優化調整機制，確保規則的時效性和適應性。
2.系統施策與協同發力：完善生態環境分區管控制度體系
生態環境分區管控作為一項基礎性制度創新，其核心價值在於為國土空間精細化治理提供科學的空間底板和清晰的規則框架。當然，其效能的最大化釋放離不開配套體制機制的深度變革與持續完善。隻有通過構建權責清晰、運行高效、保障有力的體制機制，才能將精細化的“藍圖”轉化為治理的“實景”。未來，應持續加強頂層協調、優化動態管理、賦能基層應用、健全法治監督，確保這套精細化的空間治理規則“管得住、用得好”。唯有如此，才能充分發揮其作為國土空間治理精細化的基礎支柱作用，為美麗中國建設提供堅實可靠的國土空間秩序保障，真正實現發展與保護在空間上的高水平協調。
在宏觀治理體系方面，強化頂層設計與統籌協調機制。精細化治理的前提是治理體系的協同高效，著力構建統一領導、部門協同、分級負責的治理格局。在中央層面，進一步完善由黨中央全面領導，國家發展改革委、自然資源部、住房城鄉建設部、國家林業和草原局等有關主管部門參與的宏觀協調機制，制定全國性的指導意見、技術規程和戰略目標，從源頭上保障國家重大戰略布局與生態環境分區管控要求的內在統一。同時，國務院生態環境主管部門應建立覆蓋分區劃定、清單制定、規劃銜接、項目審查、監管執法全鏈條的職責清單和協同工作規則，形成監管合力。在地方層面，壓實地方各級政府主體責任，形成權責清晰的垂直管理鏈條。其中，省級政府重在承擔本行政區內“三線一單”（生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線、環境准入負面清單）劃定與發布的主體責任，依據國家要求，結合本省實際，科學劃定生態環境管控單元、制定環境准入清單，統籌解決跨市域的重大生態環境問題﹔市級政府重在細化落實與傳導銜接，結合本市發展定位與環境承載力，進一步細化管控單元和准入要求，並指導、監督縣級政府有效執行﹔縣級政府的工作重心在於將管控要求精准應用於項目准入審批、規劃許可、執法監督等日常管理活動，確保制度要求落到實處。
在動態管理方面，完善動態更新與閉環管理機制，確保規則的生命力。分區與清單絕非一成不變，建立靈敏的“監測—評估—預警—更新”機制是維系其科學性和有效性的關鍵。首先，需要建立常態化監測評估體系，整合多源數據，構建支撐分區管控的統一數據底板和監測評估指標體系，對重點管控單元、優先保護單元的環境質量、生態狀況、資源利用強度和開發活動進行實時或定期監測評估。其次，建立分級預警與響應閾值，設定關鍵生態環境指標的變化預警閾值，一旦觸發預警，系統自動推送信息，相關部門啟動評估程序，研判風險，決定是否需動態調整分區邊界或更新准入清單。再次，規范化調整程序，制定嚴格的生態環境分區調整和准入清單更新觸發條件、技術論証流程和審批權限。重大調整應經過科學評估、公眾參與、部門協商和上級政府備案或審批，建立調整前后政策銜接機制，保障存量項目的合法權益，避免調整的隨意性。最后，實施后評估與反饋優化，建立常態化分區管控實施成效評估機制，全面評估制度運行的經濟、社會、環境效益及存在問題，評估結果作為優化分區、調整清單、改進機制的重要依據，形成“編制—實施—監測—評估—反饋—優化”的管理閉環。
在基層應用方面，夯實基層治理能力，強化數字賦能機制，打通“最后一公裡”。精細化治理成敗在基層，必須解決基層“接得住、管得好”的問題。首先，強化基層治理能力建設，加大對縣級及以下生態環境、自然資源等部門在政策解讀、分區應用、清單執行、平台操作、執法監管等方面的培訓投入和人員配置力度，鼓勵專業技術機構對口幫扶，為基層提供穩定技術支持。其次，打造智能化應用服務平台，深化覆蓋全國的生態環境分區管控信息平台建設。智能化平台需達到業務協同、數據共享、智能應用、公眾參與便捷等目標：一是實現與國土空間規劃、投資項目在線審批監管、排污許可管理、環境執法等系統的深度互聯互通與業務協同，提供項目選址“一鍵式”智能預判、准入要求自動比對推送、輔助審批決策功能﹔二是形成統一的數據標准和共享規則，確保相關部門能實時獲取權威、一致的分區管控數據和監測信息﹔三是融合大數據、AI模型，強化其對區域生態環境變化的模擬預測、風險評估、預警預判能力，提升決策前瞻性和科學性﹔四是提供面向企業和公眾的查詢端口和互動功能，方便其了解所處區域管控要求，支持在線提交意見建議、監督舉報﹔五是在原則框架下，支持基層結合本地實際，探索更具操作性的清單細化、監管模式創新和服務優化路徑，提煉推廣優秀案例。
在法治監督方面，健全法治保障與監督考核機制。精細化治理必須建立在法治軌道上，並輔以有力的監督考核。一是推動將生態環境分區管控的核心制度要求，如“三線一單”成果地位、動態調整程序、部門協同責任等，納入相關法律法規或配套法規規章，為制度的剛性執行提供上位法依據。二是明確違規責任追究，在法律或制度層面，明確規定違反分區管控要求的法律責任，形成有效威懾。三是強化督察與考核剛性約束，將生態環境分區管控實施情況納入中央及省級生態環境保護督察，在地方政府績效考核體系中，增加分區管控目標達成度、違規項目查處率、清單執行規范度等量化考核指標。四是完善多元監督體系，強化人大法律監督、政協民主監督，保障媒體和公眾監督權，暢通舉報渠道，定期公布分區管控實施評估報告和典型案例，接受社會監督。
