文軍：超大城市治理共同體及其構建

作者：文 軍，系國家社科基金重大項目“新形勢下我國社會發展面臨的不確定性及其應對機制研究”首席專家、華東師范大學中國現代城市研究中心暨社會發展學院教授

隨著我國改革開放的深入推進，超大城市逐漸成為社會經濟發展的高速引擎，其自身面臨的治理難題與復雜挑戰也日益顯現。2023年底，習近平總書記在上海考察時明確強調，“構建人人參與、人人負責、人人奉獻、人人共享的城市治理共同體”。“城市治理共同體”不僅是一個聯結形式上的工具性共同體，更是一個具有實質內涵的價值性共同體。引入“服務型治理”的理念，通過構建服務型治理共同體，可以更好地破解超大城市的治理困境，探索具有中國特色的超大城市治理新路。

服務型治理共同體的理論內涵及其特征

“服務型治理”的理念雖非約定俗成，但也擁有較長的歷史淵源。在政府和市場之外，一些社會治理研究者們著手尋求“第三種機制”，即通過個人、組織和系統等各層次的合作，構建一種“以整合為理念，協作為手段，服務為目標”的服務型治理構想。比如，新公共服務理論提出，政府不應總試圖控制社會發展的方向，而是要為社會發展提供必需的公共服務。同時，政府還需要把政策制定（掌舵）同服務提供（劃槳）適度分開。無論是在組織結構、行為規范等靜態的制度設計中，還是在行政人員的具體行動中，政府都需要發揮不同主體的作用，把回應公眾的服務訴求作為根本目標。因此，“服務型治理”本身就蘊含“共同體”的價值內核，與“治理共同體”存在天然的契合性。無論是強調“服務”還是強調“共同體”，其最終指向都是“人”，出發點和落腳點都是為了滿足人民日益增長的美好生活需要。

“服務型治理共同體”以社會服務為前提，以多方參與為價值，以公共利益為目標，以集體規范為保証，是為應對日益復雜多樣的社會需求而提出的治理方案。因此，超大城市服務型治理共同體構建的核心要義在於，通過完善的社會服務體系，以組織化方式和集體化行動來實現超大城市治理的效能提升。它秉承以人為本、服務為先的基本理念，將提供優質的公共服務、實現公共利益最大化作為其工作的核心特征，通過服務解決社會問題，助力社會公共秩序的形成，進而促進社會的良性運行與城市治理的創新發展，使城市治理的功能、價值和意義最終回歸到人們的日常生活中，凸顯人民性和服務性的“人本理念”。

超大城市構建服務型治理共同體的動因

超大城市是各類傳統與非傳統安全風險交織的場域，普遍存在人口流動性強但社會歸屬較弱、居住密度高但社會信任水平較低等現象。其自身的特征或問題症結主要表現為：一方面，我國超大城市的社會治理主體與常規城市相似，主要是由政府和少量的非政府社會力量、民間組織構成，因此存在注意力分配的階段性和服務力投入的有限性問題﹔另一方面，超大城市超前發育，其日常公共服務不僅要向本地戶籍居民開放，而且要兼顧規模巨大的流動人口。由此產生的結構性矛盾導致超大城市的日常治理實踐面臨前所未有的難題，傳統的基於地域特征的城市治理手段、服務策略更是難以適應流動性高的新要求。

本質上，超大城市生活是超地域的流動性社會實踐過程。超大城市的發展常常會超越行政邊界，成為連續性、多功能的“跨界流動性社會”。從區域犯罪、交通擁堵到公共安全、社會輿情等，一系列的社會問題呈現更加顯著的跨界流動特征。因此，應引入服務型治理思維，重構多主體之間的協作關系。隻有重構城市治理共同體模式才能有效應對跨界流動問題，推動超大城市從地域性治理邁向流動性治理。此外，在超大城市，傳統以社會成員工作分配組織化、職業固定化、身份隸屬化、居住不變化為特點的相對靜止的社會結構，正在轉變為以自主擇業、自由流動、身份和居住多變為特點的動態特征。再加上超大城市內部群體多樣，社會需求各異，以往單純依靠政府主導的服務模式已越來越難以作出周全回應，“共同體”建設隨即呼之欲出。

因此，加快建設與超大城市功能定位相適應、與人民群眾期盼相符合的服務型治理共同體，既是破解超大城市治理困境的有效路徑，也是超大城市治理體系的一次革命性重塑。相較於傳統的管理化理念或是“物本”思維，服務型治理共同體主張從超大城市空間的建設到城市系統的運行、治理政策的制定與執行，都要體現人民的主體地位，從全體人民的利益出發，讓城市治理真正為人民服務。

超大城市服務型治理共同體的建設路徑

服務型治理共同體建設的社會化活力來自人們自覺自願的組織化行為，各種社會文化、情感與心理的認同既是這種自覺自願行動的精神動力，也是城市治理邁向現代化的動力源泉和價值追求。從這個角度看，服務型治理共同體反思了傳統城市治理術的技術價值預設，旨在通過治理結構和功能的完善形成更加協調的城市環境。作為一種全新的治理思路，服務型治理共同體不僅實現了對城市治理價值的再反思、理論的再定位以及實踐的再建構，也同步開啟了超大城市治理轉型的新向度。面向未來，如何將超大城市的善治理念精准落地為政策並加以執行，並在此過程中不斷滿足民眾的相關需求，成為新時代超大城市治理的重要內容。

聚合主體利益，鞏固治理共同體的基礎。服務型治理共同體致力於將城市異質性空間凝聚的分散化目標整合成具有總體效應的目標體系，尋求利益的最大公約數，並取得社會公眾的信任和支持。其中，局部公共利益與個人利益之間的辯証關系構成超大城市治理目標設計的元問題，要防止因目標的短期化、功利化而損害部分成員的正當權利。

完善組織結構，增強治理共同體的能力。服務型治理共同體主張將治理的中心落在“個人—個人”“個人—組織”“組織—組織”的交互網絡與結構上，以協調復雜成員的利益關系。這不同於管理思維邏輯下的機械式關系，也不同於去中心狀態下主體之間無序博弈的零和關系，而是在堅持整體最優原則的同時，實現整體與局部、集體與個人、公共與私人的動態平衡，以實現對超大城市多元復雜現實的切實回應與觀照。

優化服務流程，強化治理共同體的管理。服務型治理共同體主張借助數字治理優勢，精准控制分析、決策、執行、協調、評估等環節，推進超大城市公共服務的全流程管理和全要素整合。同時，從動態角度看待社會的流動性及社會問題的跨界性，突破地域性空間的邊界束縛和限制，在更加廣泛的意義上創造一種穩定、公平的社會秩序。

建立系統思維，提升治理共同體的效能。在服務型治理共同體的視角中，超大城市的公共事務和社會問題基本上是在復雜和多維的空間下發生和型構的，這不僅需要從整體把握、細處著眼，還需要將社會問題及公共服務放在社會系統的視角中加以審視，彌補傳統意義上“工具—技術性”治理的單一性缺陷。同時，不斷深化利益整合、區域協調、主體協同等體制機制層面的改革，最終形成彼此協調合作的“大治理”格局。

總之，超大城市服務型治理共同體的提出既為未來城市治理范式轉型提供了新思路，也拓展了我們對區域發展與空間秩序變革的觀察視角。通過不斷探索和實踐符合中國國情和城市特點的超大城市治理模式和路徑，可以更加彰顯中國城市治理的獨特優勢和制度自信，從而為建構中國特色城市治理自主知識體系作出積極貢獻。