吳琦：用好自貿試驗區這塊試驗田

作者：吳琦，系中共安徽省委黨校（安徽行政學院）副教授，安徽省中國特色社會主義理論體系研究中心研究員

【觀察與思考】

自貿試驗區作為我國改革開放綜合試驗平台，承擔著為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗的歷史重任。統籌推進深層次改革和高水平開放，需要用好自貿試驗區這塊試驗田，在新一輪改革開放中進一步發揮引領示范作用。

一

統籌是指通盤籌劃，既要有系統思維，又要有全局觀念。自貿試驗區是習近平總書記統籌國內國際兩個大局提出的重要戰略舉措。自2013年以來，我國先后設立22個自貿試驗區，不僅每個自貿“試驗田”在探索改革和開放的良性互動中發揮出改革尖兵的作用，而且通過自貿試驗區“雁陣”來兼顧改革任務的多樣性和開放水平的差異性，形成了改革開放的合力。

自貿試驗區是深層次改革的排頭兵。與各類開發區、綜保區不同，自貿試驗區的核心是制度創新，而不是優惠政策。雖然以“自由貿易”為名，但其制度創新的內容並不局限於貿易和投資領域，也包含轉變政府職能、服務國家戰略等方面。這些重點領域的改革是對現有制度框架和利益格局的突破。自貿試驗區的優勢在於被賦予更大改革自主權，有利於破解深層次體制機制障礙和結構性矛盾。十余年來，自貿試驗區有349項制度創新成果在全國推廣。

自貿試驗區是高水平開放的引領者。習近平總書記強調自貿試驗區要“堅持以高水平開放為引領、以制度創新為核心，統籌發展和安全，高標准對接國際經貿規則，深入推進制度型開放”。制度型開放包括“引進來”和“走出去”兩方面。“引進來”就是通過對接高標准國際經貿規則，牽引國內相關領域改革。比如外商投資准入前國民待遇加負面清單管理模式，最早在上海自貿試驗區先行先試然后向全國復制推廣，推動了我國投資管理體制改革、行政許可制度改革和事中事后監管的重塑。目前，經過7次修訂，自貿試驗區外資准入負面清單條目由190條壓縮到27條，制造業條目實現清零，開放水平得到進一步提升。“走出去”就是積極參與全球治理體系改革和建設。比如，圍繞國際經貿規則重構的焦點議題——數字貿易規則，北京自貿試驗區、浙江自貿試驗區等開展先行先試，嘗試為全球數字貿易規則貢獻中國智慧。

自貿試驗區是改革開放空間布局優化的助推器。我國幅員遼闊，各地發展基礎、改革條件、開放水平各不相同。為優化改革開放空間布局，我國先后共設立22個自貿試驗區，其中東部10個，中部4個，西部6個，東北2個，形成了覆蓋東中西，統籌沿海、內陸、沿邊的自貿試驗區“雁陣”。這些各具特色的自貿試驗區不僅成為區域經濟發展的增長極，將中西部地區推向改革開放前沿﹔而且通過對接國家戰略，推動了區域經濟協調發展。比如，京津冀和長三角各省市都實現了自貿試驗區全覆蓋，有利於推動京津冀協同發展和長三角一體化發展。

二

當前，我國改革已進入攻堅期和深水區，自貿試驗區統籌推進深層次改革和高水平開放還面臨對“邊境后規則”壓力測試不夠、聯動不足等挑戰。

在規則對接方面，自貿試驗區對“邊境后規則”壓力測試不夠。當前，國際經貿規則已從“邊境規則”轉向“邊境后規則”，更加注重國家內部的環境保護、知識產權、競爭政策、政府採購等。雖然我國自貿試驗區開展了3500多項政策試驗，但涉及“邊境后規則”的制度創新成果還不夠多。在制度供給方面，自貿試驗區側重於面向國內的制度供給，制度創新成果轉化為國際公共產品的不多，國際影響力相對有限。

自貿試驗區聯動發展是統籌深層次改革和高水平開放的內在要求。我國自貿試驗區面臨片區聯動、與聯動創新區聯動、省際聯動等多重聯動任務。22個自貿試驗區擁有70個片區，有的片區又被劃分為各自獨立的若干小塊。很多自貿試驗區還疊加自主創新示范區，但“科技創新”與“經貿開放”仍是兩條線，聯動不足。省際層面雖已成立京津冀自貿試驗區聯席會議制度、長三角自貿試驗區聯盟、黃河流域自貿試驗區聯盟，但成立時間短、覆蓋面不夠廣、工作范圍較為局限，在推動制度聯改、服務國家戰略、產業聯動等方面有待進一步完善。

三

建設自由貿易試驗區是黨中央在新時代推進改革開放的重要戰略舉措。新征程深入實施自貿試驗區提升戰略，進一步全面深化改革和擴大開放，需要做好統籌文章。

兼顧“點”和“面”，加強自貿試驗區改革整體謀劃和系統集成。習近平總書記強調自貿試驗區要“加強改革整體謀劃和系統集成”，這意味著自貿試驗區制度創新要重“大局”，實現“全過程、全鏈條、全周期”創新。全過程制度集成創新，是指圍繞事物發展全過程，從問題的源頭和難點入手進行制度創新集成。全鏈條制度集成創新，是指圍繞產業鏈上中下游發展痛點，形成全產業鏈政策系統集成。全周期制度集成創新，是指圍繞企業生命周期，針對初創、成長、成熟、衰退四個階段的企業需求形成制度集成。實現改革的整體謀劃和系統集成，需要國家加大放權力度，有序放權﹔同時，自貿試驗區要提高承接能力，將賦權和承接結合起來。

統籌“進”與“出”，提高自貿試驗區制度型開放水平。首先，在對接高標准經貿規則時注意對接的對象和路徑。自貿試驗區對接國際高標准經貿規則應根據我國進一步全面深化改革的步調，率先對標我國正申請加入的CPTPP和DEPA相關規則條款，分階段實施。注意將先行先試高標准經貿規則和片區定位結合起來，有選擇地推動規則對接﹔將擴大開放與事中事后監管結合起來，提高風險防控能力。其次，推動更多制度創新成果“走出去”。習近平總書記指出，要“在國際規則制定中發出更多中國聲音、注入更多中國元素，維護和拓展我國發展利益”。對於我國期望主導推動的國際經貿規則，可以在自貿試驗區先行先試，然后通過“一帶一路”和各類自貿協定“走出去”，為國際經貿規則重塑貢獻中國方案。

聯動“內”與“外”，健全自貿試驗區聯動創新機制。從省內聯動來看，減少區塊分割，合理設立聯動創新區，根據制度試驗的需要，將片區周邊地理位置相鄰且具備產業聯動基礎的區域設為“聯動創新區”，構建“自貿試驗區片區+聯動創新區+輻射帶動區”層級聯動模式。整合優化自貿試驗區和自主創新示范區管理體制，將制度創新破除科技體制機制障礙作為主要抓手。從省際聯動來看，以服務國家戰略為主線，推動相關區域板塊加快形成自貿試驗區聯盟，建立高規格、高頻次的調度會議制度，通過制度聯改、產業聯動、要素聯配、管理聯合來實現自貿試驗區之間的協同創新。