劉盈皎：抓住“關鍵少數”的傳統法律鏡鑒

作者：劉盈皎，系北京航空航天大學法學院講師

【析理論道】

“堅持抓住領導干部這個‘關鍵少數’”，是習近平法治思想中“十一個堅持”的重要內容之一。在中華優秀傳統法律文化中，處處體現著對官員進行管理監督的理念﹔在我國古代治國理政實踐中，形成了多層次、系統性的法律體系。這些理念和體系，是我們增強文化自信和法治自信，貫徹落實“堅持抓住領導干部這個‘關鍵少數’”的寶貴資源。

治吏養民、治官以德的傳統吏治思想

“明主治吏不治民”是中國古代治國理政的一項重要原則。戰國時期法家代表人物韓非子認為，在國家治理中，“治吏”是“搖木之本與引網之綱”。搖木之本，則枝葉必動﹔引網之綱，則萬目必張。官員奉公守法、清正廉明，百姓才能安居樂業，國家才能昌明興盛。因此，歷朝歷代均將吏治作為政治管理的主要抓手，對官員實行嚴格選拔、考課和監察，推動形成“吏治興國”的制度體系，以達成“治吏生民”的政治目的。

“治官以德”是中國傳統社會進行官員管理的指導理念。在儒家思想影響下，中國傳統社會推崇“修身方能治國”的理念，官員要治理一方，首先要修身律己。從孔子主張的先“修己以敬”，而后才可“修己以安人”“修己以安百姓”，到《孟子》所言“行有不得者皆反求諸己，其身正而天下歸之”，無不昭示著“德”之於官員自身、之於國家治理的重要性。“其身正，不令而行﹔其身不正，雖令不從。”官員的道德修養直接影響其治理效果。由此，“治官以德”成為中國傳統治吏之法的指導理念與重要內容，尤其在官員選拔和考核上，“德”成為首要衡量標准。在漢代，以“孝”這一品德要求作為標准的“舉孝廉”是一項重要選官制度，希冀擢選出的官員能以“孝親”品德滋養“忠君”責任。在唐代，“四善二十七最”是官員考課的標准。所謂“四善”，就是德義有聞、清慎明著、公平可稱、恪勤匪懈，化為“德、慎、公、勤”四字，強調的就是官員德行，而作為對官員工作能力和業績要求的“二十七最”反而排在了“四善”之后。

縝細連貫、緣行論罪的傳統吏治模式

傳統中國的治吏法規中，對官員的選拔、待遇、考核、獎懲，都有著細致縝密的規定，從擢選到致休，覆蓋官員個人整個職業生涯。到了治吏法律體系最為完善的清代，甚至小到官員離任、赴任的天數，在《大清會典》中都有明確規定。中國古代治吏法律內容，經歷史的積澱，納其所能及，細至所能為，形成了對官員職能分配有序、行為管理全面的系統法律制度。

在龐雜的治吏法律規范中，以官員行為性質區別究責的“緣行論罪”制度尤具合理性。自唐之后，國家法律在處理官員因職務而為的違法行為時，需明確公務行為是因過失而為的公罪，還是因謀私利而故為的私罪，採取“公罪從寬，私罪從嚴”的原則，對公罪附加的行政處分降等處理，可以官職等抵罪，且公罪常不“附過”，無需在官吏名簿上記錄。這樣的法律規定，既是嚴於治吏，對官員謀求私利的行為嚴懲不貸，也可以一定的“容錯機制”，鼓勵官員出於公心勇於任事、敢於擔當，不做無為的“太平官”。

多層銜接、系統配合的傳統治吏立法體系

遍覽中國古代立法，有關治吏的規范蔚為大觀，並以律典、會典、則例等不同形式，形成了多層次、系統性的完備體系，即以律典規定官員徇私枉法的刑事處罰，以則例具體、細致地規定對官員的行政處分，以會典設置官員行為規范，明確獎懲。律典、會典和處分則例各有側重，形成了官員治理富有層次的完善規范體系，使官員的行為處處有章可循。

關於官員徇私枉法的刑事處罰，主要規定在國家律典中。具體來說，唐以降，《名例律》規定處理官員違法中的一般原則，比如《大明律》和《大清律例》的《名例律》，都有對官員區分公私罪、同僚犯罪時一人自首他人免罪等原則性規定，而各分則中則規定具體罪名。在具體罪名的法律規定中，有些罪名的犯罪主體隻能是官員，如監臨官貪贓枉法的“受所監臨”、司法官的“出入人罪”等﹔有些罪名的犯罪主體可以是官員，也可以是普通人，此時對官員的處罰一般重於普通人，如《唐律疏議·職制律》“有所請求”條中規定，如果為曲法之事，為人請求，“笞五十”，但官員如果答應允諾則同罪，若已經實施，則“杖一百”，即官員的處罰較常人更重。

對官員具體的行政處分一般規定在則例中。清代《欽定六部處分則例》是古代行政法體系獨立發展后的產物，對各部官員在職務行為中可能出現的違規行為都有明確處分規定。如《戶部則例》對糧稅征收程序以及官員在相關程序中的違規行為當如何處分均進行了細致規定。由此可見，隨著治吏法律體系的逐漸完善，在處理官員的違法、違規行為時，以律典規定刑罰，以則例規定行政處分。

對官員公職行為的獎懲定性及具體原則由會典進行規范。如《大清會典》中有對官員“議敘”的規定，明確對官員的獎勵分為記錄和加級兩種，分十二等。同時，會典對官員的違法犯罪行為也有進行行政處分或刑事處罰的指向性條款。如《大清會典》中“田賦”部分，就規定了對“橫加科則抑報開墾”的行為當“罪之”，對“忽視民隱，奉行不善”的官員當“劾之”，對“庫藏虧闕”的行為當“依律罪之”。這些並非對官員行政行為的具體處罰，但對其當依律或依則進行處分做了明確指向。

對中華優秀傳統法律文化進行創造性轉化和創新性發展，深入挖掘具有借鑒價值的思想資源，可以為全面推進法治中國建設提供法文化、法理論支持。我國傳統治吏理念與法規在觀念、制度和體系上為貫徹落實“堅持抓住領導干部這個‘關鍵少數’”提供了有益歷史鏡鑒。“關鍵少數”直接關系黨內風氣和政治生態，關系民心向背，決定著黨的群眾基礎。在新時代，必須堅持習近平法治思想對依法執政、依法行政的引領作用，發揮領導干部的道德修養和示范表率作用﹔制定嚴密周全的制度規范，完善公職人員治理制度，在對公職人員以權謀私行為嚴懲不貸的同時，營造鼓勵領導干部有所擔當、有所作為的制度環境﹔同時，優化立法技術，妥善解決公職人員相關管理法律法規疊加、沖突、適用困難等實際狀況，通過法律的系統整理構建科學的公職人員法律管理體系。