我國行政法律責任理論體系的修正與重述

華南理工大學余軍主持完成的國家社會科學基金項目“行政法律責任的理論與實踐研究”（項目批准號為：12BFX041），最終成果為同名專著。課題組成員有：蔣成旭、邵亞萍、杜儀方、高秦偉等。

長期以來，中國行政法學研究中對於行政法律責任的認知一直存在諸多問題。例如，對行政法律責任實質內涵的認知模糊導致法律責任和法律義務的混同，將行政機關依法應當履行的諸多義務均視為“責任”﹔在當下風險社會的研究語境中，行政征收、政府救助、政府提供社會福利保障等各種義務均試圖遁入行政法律責任的范疇，從而導致這一概念的嚴重“泛化”。如果說行政法律責任實質內涵的不清晰引起的是這一概念的“外部邊界”問題，那麼，在行政法律責任“內部”，同樣存在諸多問題，我國學者在引介域外行政法理論（尤其是德日公法學）的過程中，建構了行政賠償和行政補償的責任基本分類，並以導致損害的行政行為是否合法作為兩者的區分標准，即合法行政行為引起損害對應於行政補償責任、違法行政行為導致損害對應於行政賠償責任。但由於對大陸法系公法責任體系的形成脈絡與制度背景認知不足，這一分類潛藏著諸多認識錯誤﹔而且，我國行政法以行政行為的客觀違法作為行政賠償責任的歸責原則，這實際上是由對大陸法系公法責任中的違法概念的錯誤理解所致，完全脫離了“客觀不法性”“主觀有責性”這一經典的法律責任架構，並忽略了“有責性”要件在法律上的諸多功能等等。總之，中國的行政法律責任研究存在對傳統意義上經典責任理論的認知不足、基礎概念認知錯誤、理論體系碎片化難以應對法律實踐等問題。

針對這些問題，成果試圖從基礎理論的角度予以系統澄清，在此基礎上嘗試對當下的行政法律責任理論進行修正與完善，以重述一個更具融貫性的理論體系。

該成果運用分析實証主義法學概念分析的方法，以凱爾森的經典法律責任概念為出發點，嘗試在霍菲爾德的法律關系分析框架中，對行政法律責任概念的形式、規范要素進行厘清﹔在行政法律責任的正當化機制——歸責問題的研究上，則運用本體論價值分析的方法，對行政法律責任歸責機制的兩大價值構造——道義責任論和社會責任論，進行了溯本清源式的論証和闡釋，以期推動理論研究的發展，矯正我國行政法學研究中忽視“有責性”要件的傾向。

一  成果的主要內容

該成果嘗試在“客觀不法性”“主觀有責性”這一傳統的法律責任基本架構中，系統地澄清目前研究中存在的種種問題，並重述行政法律責任的理論體系。

（一）行政法律責任“外部邊界”的厘清

該成果的第二章、第三章，實際上是在“客觀不法性”的范疇內討論問題，試圖通過對行政法律責任概念形式構造、規范類型的分析，厘清作為法律規范概念的行政法律責任之實質含義，從而劃清行政法律責任的“外部邊界”。以凱爾森的法律責任理論——“不法行為”與“制裁”之間的充分必要關系——為起點，運用霍菲爾德的基本法律關系分析框架，最終得出的結論是：隻有當公法上的原權利法律關系被行政主體的公權力行為侵害時，引發請求性救濟權法律關系，才產生行政法律責任﹔而辨識公法上原權利法律關系是否遭受侵害的標准在於“非目的性侵害”，隻有當行政活動導致的損害是超出行政行為規范目的、不可預期的或者是附隨性的損害，才是對公法上原權利的侵害，並引起救濟權法律關系的產生，由此可以得出行政法律責任的三種規范類型。

規范類型之一：行政主體的公權力行為導致行政相對人權利附隨性的、超出規范目的以外的妨害，由此引發的行政相對人的“排除侵害請求權”﹔

規范類型二：行政主體的公權力行為導致行政相對人權利附隨性的、超出規范目的以外的實質性損害，由此引發的行政相對人的“恢復原狀、填補損失請求權”﹔

規范類型三：行政主體的行政行為喪失效力，但通過該行為對行政相對人課以的義務已經履行或者仍處於持續狀態，由此引發的行政相對人的“恢復原狀、填補損失請求權”。

這一結論可以澄清我國當下行政法學研究中以及公眾輿論中將行政法律責任“泛化”的錯誤（將行政征收、政府救助、政府在提供社會公共福利方面應履行的各種義務都看作是政府法律上的責任等錯誤認識）。以行政征收為例，合法的行政征收對被征收人的財產損害以及給予的合理補償，都是行政征收這一行政行為范圍內預期的事項，因此其中的財產損害屬於“合目的性”損害，並未對法律設定的原權利法律關系造成侵害，行政征收因而被排除出行政法律責任的范圍。

（二）行政法律責任“內部構造”的修正

第四章、第五章進入“主觀有責性”要件的討論范圍。我國行政法律責任內部構造的問題，主要體現在行政補償責任和行政賠償責任這一基本分類之中。

在“客觀不法”與“主觀有責”框架中，無論是行政賠償責任還是行政補償責任，在客觀不法性要件上並無區別，行政活動導致權益的不法損害（侵犯原權利法律關系），是兩種行政法律責任的共同要件。行政賠償責任和行政補償責任的根本區別在於“有責性”要件上，前者以過錯為歸責依據，后者在歸責時排除對過錯的考量，屬於無過錯責任。行政賠償責任的核心理念乃是基於主觀過錯的“道義非難”，行政補償責任則以利益均衡（危險責任、特別犧牲責任）為目的的“社會非難”作為其基礎。至此，我們可以得出結論：過錯才是區分行政賠償責任和行政補償責任的關鍵所在，按照德日公法學之通說，行政賠償責任由違法、過錯的行政行為引起，而行政補償責任則由無過錯的行政行為引起﹔行政法律責任中的“違法”接近於侵權法上的“不法”概念，是指行為的侵害結果不被整體法秩序所承認。違法指向“違反對第三人的職務義務”，在“過錯客觀化”機制中，這種違法可以作為推定過錯的依據。如果公權力行為違反的只是“對國家的應執行義務”，則未必構成國家賠償責任。可見，在歸責時是否考慮過錯才是行政賠償責任和行政補償責任的根本區別。

過錯的歸責機理是“道義上的可責難性”，因此，基於過錯而產生的賠償責任在填補損失的范圍上遠遠大於補償責任，前者以“可得利益”為基准填補損失，后者僅補償直接損失。賠償責任因此具有針對行政機關的批評功能和懲戒功能，這一點長期被我國理論與實務所忽視，我國《國家賠償法》中的賠償標准僅僅賠償直接損失，造成了“以賠償之名行補償之實”的客觀效果。這一結論使得有關行政法律責任的討論，回歸到傳統“客觀不法”與“主觀有責”的法律責任二元框架中，澄清我國理論界和司法實務的所謂違法歸責原則的錯誤，並可以發現，我國學界在行政法律責任研究出現的很多問題，都可以歸結於對法律責任的基礎框架“客觀不法”與“主觀有責”的認知不足。

（三）行政法律責任歸責機制的本體論闡釋

行政法律責任的歸責機制在我國行政法學界尚缺乏系統、深入的研究。第五章嘗試從本體論價值分析的角度對其進行追本溯源式的闡釋。歸責是法律責任的正當性所在，回答了“人何以對自己的行為承擔法律責任”這一責任的本原問題。與民事侵權法一致，行政法律責任的歸責原則由過錯原則和無過錯原則這兩大基本原則構成。其背后的理論基礎是“道義責任論”和“社會責任論”。在道義責任論中，行為人之意志具有道義上的可譴責性是歸責的根據，而過錯就是有一種意志缺陷，過錯意味著——具有意志自由的人主動選擇為惡或未經應盡之注意義務﹔道德價值是道義責任論的核心內容，行政法上道義責任的核心價值是由正義、公正轉化而成的“責任政府”﹔在社會責任論中，行為具備社會可非難性從而導致歸責，社會責任論強調“對不幸損害之合理分配”，其追求的價值目標是“分配正義”，行政法上社會責任的核心價值是“個人負擔平等原則”與“特別犧牲”理論。盡管社會責任的評價對象並不最終指向自由意志，但它發生作用的前提是：行為人必須具備健全的理性和意志能力。這種論述徹底厘清了行政法上過錯原則和無過錯原則的價值構造和生成機理。

二  成果的主要價值

在“客觀不法”和“主觀有責”這一大框架中，行政法律責任的基本問題得以厘清。本研究第六章對前述幾章的觀點進行了總結、歸納，並嘗試在此基礎上，對中國現有的行政法律責任理論進行體系化修正，以徹底克服目前理論研究和實務中的“泛責任化”趨勢、矯正諸多關於基礎概念的錯誤認識。主要觀點如下。

（1）在理論上明確行政法律責任的規范含義，確立行政法律責任是一種原權利遭受侵害后的救濟制度，以是否存在“目的性侵害”作為區分行政法上責任和義務的界碑，從而將行政征收、政府救助義務、政府提供社會福利保障義務排除出責任的范圍，避免責任概念的泛化產生的理論與實踐中的困境。

（2）修正目前的行政補償責任和行政賠償責任的理論設置，以導致損害的行為是否存在過錯作為區分兩者的標准，在行政賠償責任中確立過錯歸責原則，正確界定行政賠償責任中的“違法”含義，將違法定位於對法律秩序中注意義務違反，從而產生過錯客觀化的效果，這種變動符合目前侵權法的總體趨勢。

（3）明確行政補償責任與不屬於行政法律責任的損失補償之區別，將兩種補償機制類型化和體系化﹔建議在條件成熟的時候，制定與《國家賠償法》相並列的《國家補償法》。

上述設想將使我國的行政法律責任體系在法理上更具融貫性，從而使得這一制度真正成為公法意義上的侵權法，明確行政補償責任和行政賠償責任的首要功能是損失填補功能（救濟功能、損害分散功能）﹔然后才能彰顯兩者之間的差別：由於過錯引起的賠償責任具有“道義上的可責難性”，尚需發揮制裁和違法行為抑制、合法狀態恢復功能。因此，行政賠償責任對損害的填補須以完全填補為必要，需對權利受損之人的“可得利益”進行全面填補。