提升地方人大預算監督能力的機制設計研究

西南政法大學周振超主持完成的國家社會科學基金項目“提升地方人大預算監督能力的機制設計研究”（項目批准號為：14XZZ009），最終成果為同名專著。課題組成員有：劉元賀、商愛玲、李英、孟威、陸楊潔、金燦燦、李玉運。

一  研究的目的和意義

預算是財政的核心。財政是國家治理的基礎和重要支柱。在長期跟蹤研究的基礎上，該成果以提升地方人大的預算監督能力為研究對象，力圖歸納健全人大預算監督權的經驗、教訓和一些規律性的內容。

提升地方人大預算監督能力是完善人民代表大會制度的有效途徑，也是中國政治發展和法治中國建設的“生長點”。《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出：在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中，要“實施全面規范、公開透明的預算制度”“加強人大預算決算審查監督”。為落實黨中央決策部署，各級人大努力推進預算監督的理論和實踐創新，推動對預決算全口徑的審查和監督。經過若干年的積極努力，如果能通過穩健的方式建立起公開、透明、負責任、受監督的公共預算制度，將成為我們這個時代最偉大的進步之一。

二  成果的主要內容

近年來，各地人大在推動政府預算公開、實行人大和政府共享財政信息、完善初步審查環節、改善預算權力結構等方面邁出堅實的步伐，法治建設、審計監督工作呈現新氣象。同時也要看到，同“實施全面規范、公開透明的預算制度”的要求相比，目前還存在部分法律條文虛置、人大預算監督能力不強、相當一部分地方人大無法實質性審查政府賬本等問題。

人大監督政府預算不僅僅是人大和政府之間的關系，也是國家治理體系各主要主體之間的關系。提升人大的預算監督能力涉及國家治理體系中各權力結構之間關系的重構，是一個長期的過程，需要堅持以時間換空間的思路。人大在監督政府“錢袋子”方面是否有效、有為和有位，取決於人大在政治生活中的總體定位、法律規則、預算權力結構、人大監督手段和方式、人大自身的組織和監督能力等諸多因素。

一個完整的政府預算流程包括預算編制—預算審查和批准—預算執行—預算調整—決算等五個主要環節。提升地方人大的預算監督能力要緊緊圍繞上述五個環節展開，同時發力，但在不同環節又有所側重。

（一）完善預算權力結構、建立健全法律法規制度

（1）黨中央重視和地方黨委支持。地方政府預算監督所取得的進展，主要得益於黨中央的重視。黨領導下的預算監督，是預算監督中最基本的一對關系。預算監督中涉及的幾乎所有關系都是這一關系的展開。黨委重視和支持是落實人大預算權力和提升預算監督能力的最重要的政治保障。

（2）建立健全預算審查監督的法律法規制度。為貫徹落實中央決策和預算法，需要在預算、決算的編制、審查、批准、監督，以及預算的執行和調整等各個環節明晰各行動主體的行為准則。在完善初步審查機制、人大代表可以提出本級預算草案修正案、推動預算公開、保証人大有足夠的審查時間、聯網監督等多個方面取得突破性進展。

（3）以預算機制調整推動人大預算監督能力提升。預算監督的本質是政治。提升地方人大預算監督能力一個可行的目標是爭取黨委重視和政府尊重、在政府部門預算中樹立權威。人大監督政府預算不是為監督而監督，目的是在黨的領導下推動現代化建設事業的發展。人大和政府總體上是相互配合、相互支持、相互理解的關系。人大預算監督的角色定位是寓支持於監督。

地方人大的預算監督權有效運轉，重要的是利用已有的制度空間進行創新，不斷進行機制創新，用機制創新和一個個具體的行動推動預算權力結構逐步調整。從1999年預算改革開始，“錢袋子”權力開始興起，預算過程中各個參與者的權力關系不斷被重構。這既是制度安排的結果,更是行為實踐的結果，是通過一個又一個對具體機制的探索和完善所實現的。提升地方人大預算監督能力的可行思路是，繼續沿著以機制調整促進體制變革的實踐路徑，通過健全監督機制、做實監督程序、改進監督方式、規范權力關系，因時而變、隨事而制，通過一個個微小調整、點滴改良，不斷增強人大監督的剛性力。

（4）地方人大在預算監督方面的探索有賴於全國人大給予指導和支持。否則，地方人大自主創新的積極性和持續性很難保証。

（二）完善人大的工作機制

（1）改進地方人民代表大會的工作流程。將預算報告從書面報告回歸口頭報告﹔政府部門提交的預算要加上詳細的說明，方便人大代表審議﹔在人代會期間，更好地收集整理和匯總各代表團的意見。

（2）完善預算報告審議表決的程序。在人代會期間，人大代表審議預算的時間短是不爭的事實。人大代表在會議期間看懂和看完預算材料，並提出有針對性的審查意見，幾乎不可能。但是，再增加審議時間的空間不大。即使增加一天，面對專業性很強的預算報告，多數人大代表還是很難提出高質量的審議意見。因此，可以改變的是監督方式、批准程序等。例如，對重大項目實行分項表決﹔引入審議辯論的程序。改變四本預算一起打捆表決的批准程序，四本預算逐個進行表決。

（3）提高人大代表的預算監督能力。在初審環節，盡可能安排更多的人大代表參與初審﹔在大會期間，更好地吸收人大代表的審議意見﹔舉辦人大代表預算審查專題培訓班﹔組織人大代表與財政部門交流互動﹔利用微信群等手段定期向人大代表推送有關預算的信息和資料，在人大代表中普及預算審查和批准的知識﹔擴大財經委和預算工委的規模並提升其專業能力。

（4）進行跟蹤問效，改變“文來文往”的現象。建立二次審議、滿意度測評等制度。

（5）加強人大財經委（常委會預算工委）與人大各專門委員會、政府財政部門和審計部門的溝通協調機制﹔改進人大審議意見的反饋機制。

（6）通過充實預算監督機構的力量、提高專門委員會的專業能力、完善協調機制等各種方式提高監督績效。看緊“錢袋子”是一項專業性、法律性很強的工作，需要專業人才承擔監督任務。第一，提高人大財經委、人大常委會預算工委人員的專業能力，選拔專門人才充實到預算工委隊伍，對現有預算工作人員和人大代表定期舉辦培訓班。第二，繼續加大力度購買第三方服務，有條件的地方建立預算監督智庫。第三，加大調研力度。有效監督政府預算的基礎是人大熟悉預算工作和實際情況，財經委、預算工委要進行多層次、多樣化的周密調研，掌握現實情況尤其是第一手材料。第四，增加駐會人員的比例結構，提高財經委和預算工委的履職能力。

（7）加強人大干部與其他系統的交流，既要調入也要調出，進而增強人大工作的活力。

（8）充分發揮人大代表和各專門委員會的作用。第一，在初審環節盡可能安排更多的人大代表參與初審﹔在大會期間，更好地吸收人大代表的審議意見。“說了也白說”的現象主要是缺乏人大代表意見的反饋處理機制。人大代表審議預算報告的意見具有法律性，對其審議意見應該有一個完備的處理機制和工作流程。做好各組發言和審議意見的歸納整理，對人大代表在大會期間的發言，逐條進行書面答復。第二，人大初審政府預算時，邀請相關專門委員會參加並發表意見，預算編制部門做匯報，邀請預算資金相關方共同審議。通過面對面的溝通、交流，促進預算民主。地方人大各專門委員會每個季度分析形勢，形成建議，把每個委員的發言匯總交給政府，助力政府工作。第三，提高人大代表和常委會組成人員的發言質量。發言要肯定成績和指出問題相結合，能夠提出自己獨到的見解。

（9）“有效果比有道理更重要”，監督地方政府預算關鍵是要提高監督質量和效果。擴大對地方政府預算審查范圍、提升審查的廣度和深度，一個可行的思路是在技術手段上多下些功夫，充分激活和開發已有的制度安排和法律規則。利用互聯網增強人大預算監督工作的效能和力度是近年來的一個亮點性工作。

（三）加大預算公開的力度

提高地方政府預算透明度、加大公開力度是建立負責任政府的關鍵。

（1）人大督查政府建立專門的網站，向公眾提供在線訪問收入、支出、預算等信息提高財政透明度。進一步推進預算公開。在人大網站上統一公布除涉密單位外的所有政府部門預算。每一財政年度都提供詳細的收入和撥款支出表格。

（2）建立政府財務報告制度，是建設透明政府、法治政府的需要。人大能夠掌握政府的收入、支出、負債、資產等各方面的情況，利於監督。

（3）人大監督與輿論監督相結合。鼓勵群眾通過網絡進行提問，鼓勵媒體通過現場報道、網絡直播等方式進行報道。

（4）在人代會審議預算報告時，允許感興趣的公眾列席。對政府預算的監督不能僅靠事后的法律追責，還要有廣泛的公眾參與。在政府與民眾的互動中增進相互理解。開門編預算，在預算初審環節，盡可能多地征求人大代表和社會公眾的意見，或者組織部分人大代表進行預算初審。

（5）認真聽取政協委員的意見。具體方式是，政協會議秘書處收集意見后集中向代表大會秘書處反饋。

三  成果的主要價值

該成果從地方人大預算監督能力的實踐中提煉有價值的概念和分析框架，了解現實制度安排和政治現象背后的主要制約因素，進而揭示中國地方政治的內在邏輯，形成基於中國經驗的本土理論。

（1）運用“整體（宏觀）—結構（中觀）—個體（微觀）”三層次分析方法，立體式地開展研究。這一研究思路有利於預算監督研究從偏重“宏大敘事”的“大政治”研究向功能性問題研究轉型。

（2）拓展了已有的研究范圍和研究主題。在研究角度上，突破現有的權力視角和體制分析，走向另外一個重要的領域——預算監督能力研究。

（3）在研究內容上，較為全面、系統地研究地方人大的預算監督能力。目前，鮮有系統研究地方人大預算監督能力的成果。現有的人大預算監督能力的研究主要是人大作為一個整體，考察其與政府互動關系，本成果以地方人大的預算監督能力為研究對象，是中國政府與政治研究的細化、深化和具體化。