土地適度規模經營與農村治理結構創新

東北師范大學劉彤主持完成的國家社會科學基金項目“土地適度規模經營背景下農村治理結構創新研究”（項目批准號為：16AZZ009），最終成果為同名研究報告及相關論文集。課題組主要成員有：楊郁、劉英博、楊弘、李紅權、張等文、管文行、呼連焦、楊超。

一  研究的目的和意義

土地與政治緊密相關，土地的佔有狀況和經營方式直接或間接地影響著農村的權力結構、組織管理體制、權威機制、政治動機與行為等諸多方面，是農村治理的基礎。在傳統社會它影響甚至決定著農村的權力結構和政治性質，在現代社會它同樣對農村的治理基礎和秩序穩定具有不可估量的作用。歷史上土地經營模式經歷了租佃、土改、集體化、家庭聯產承包等數次變遷，在不同的土地經營模式基礎上孕生出了不同的農民、農村與國家的關系，並形成了與之相匹配的迥然相異的農村治理方式。隨著現代化的推進，人口流動和土地流轉已勢不可當，土地在流轉過程中開始由細碎化向規模化經營格局轉變，這一變化必將對農村治理的資源條件產生全面影響，成為現有農村治理模式的新挑戰。

盡管土地適度規模經營尚在穩定發展的初級階段，但原有的農村治理模式已經開始顯現出新的適應性問題，這一方面表現在農村治理積蓄許久的舊疾進一步凸顯，且呈現出加重之勢，另一方面表現為土地適度規模經營引起了農村治理生態新一輪緩慢且持續的變遷，形成了對原有治理模式的挑戰。治理的意義在於使一定區域條件下的公共事務得到有序處理，人們的行為受到規則的約束，社會秩序得到較好的維護。而從土地適度規模經營后的農村治理現狀來看，實現這一意義還面臨諸多的難題和困境，農村治理新舊問題的復雜交錯已開始倒逼國家和農村治理層進行政策、機制和行為的調適。在挑戰與機遇並存的重要轉折點，正視並深入思考這些現實困境，探析創新農村治理的路徑，使其與土地適度規模經營有效對接是農村治理在新的治理生態下尋求轉型和創新的關鍵。

該成果以土地適度規模經營為研究背景，通過歷史比較與實証研究，展現土地與農村治理之間的緊密聯系，挖掘農村治理的內在根基和發展邏輯，以土地適度規模經營為背景重新審視農村的治理環境和現實困境，探索土地適度規模經營引起的農村社會和政治效應，結合土地經營的未來趨勢，論証土地適度規模經營背景下農村治理的創新路徑，為提升農村治理能力和水平，促進鄉村振興提供政策參考。

二  成果的主要內容

該成果將土地與治理的緊密關聯作為理論基礎，深入分析土地適度規模經營背景下農村治理環境的變化，重點研究農村治理的現實困境與創新路徑。按照“是什麼—什麼樣—為什麼—需要什麼—怎麼做”的研究思路，進行理論分析與現象研究。研究結論主要建立在問卷調查、深度訪談等實証研究的基礎上，通過獲取真實可靠的信息，得出具有解釋力和參考價值的研究結論。本研究共發放問卷3000份，收回有效問卷2413份，覆蓋21個省、自治區、直轄市，其中河南省258份，福建省59份，江蘇省82份，四川省98份，山西省136份，甘肅省81份，廣西壯族自治區60份，河北省88份，內蒙古自治區81份，重慶市40份，黑龍江省20份，浙江省37份，遼寧省42份，雲南省58份，海南省79份，貴州省187份，吉林省891份，湖南省60份，新疆維吾爾自治區16份，安徽省20份，山東省20份。通過問卷調查、深度訪談等方式全方位把握當前農村治理的困境，有針對性地提出創新農村治理的路徑。本研究的主要內容和重要觀點可以概括為以下幾個方面。

第一，通過對土地經營模式變遷歷程的回溯，研究發現雖然每個歷史時期影響土地經營模式變遷的因素和決定性力量都不盡相同，但不難看出國家始終表現出較強的建構性，土地歸誰所有、如何使用、收益如何分配等方面的制度規定與國家的發展戰略、價值取向、行為偏好有直接的關系，某種意義上可以說土地經營模式的設定是國家意志的體現，承載著國家治理的意圖和功能。通過建構土地經營模式，國家控制了農村最重要的土地資源，進而將整個農村納入國家建設體系中，使其契合國家政治、經濟上的發展需求。

第二，土地經營格局變遷對農村治理生態的影響是顯著的。在土地適度規模經營之前即在細碎化的土地經營格局下，長期與被視為“命根子”的小塊土地打交道一方面在微觀上形塑了農民這一群體的群體性格及社會關系系統，另一方面在宏觀上影響著農民與國家的關系。土地適度規模經營后正在塑造根本區別於小農的現代農民，他們不僅土地經營規模大於小農，土地經營方式更加先進、科學，而且具有較強的現代意識、參與意識、權利意識。同時土地適度規模經營促使一個新的精英階層即適度規模經營主體迅速崛起，因土地他們既擁有外部國家權力自上而下的保護，也易得到村庄內在的認同，而這些都增加了這個新興精英階層與體制內外權威的博弈資本。作為現代的土地經營方式，土地適度規模經營從治理主體、對象、方式等諸多方面深刻改變著農村的治理生態。

第三，農村治理諸多的現實困境其實是農村治理新舊問題交織的外在展現，治理本身的復雜性和動態變遷的農村治理生態更增加了破解困境的難度，特別是鄉土文化的傳承與嬗變、鄉村關系的復雜糾葛、村庄利益的轉移與分化、村級公共結構的角色作用偏差已成為土地適度規模經營后農村治理調適的主要障礙。原有的植根於小塊經營的治理基礎、治理方式、組織體系將會遇到新的適應性問題，農村治理生態將發生緩慢且持續的變化，治理中的新舊問題交織，矛盾愈加凸顯。

第四，該成果嘗試從四個方面對土地適度規模經營后的農村治理進行創新性調適，即共同體調適、主體調適、方式調適、結構調適。在共同體調適上，國家權力應首先成為村庄共同體再建的重要助推力，轉變農業稅取消后一度出現的“懸浮化”現象，嘗試以全新的姿態再次嵌入農村，在共同體再建中充當起價值引導者、制度供給者、利益調和者、服務提供者等角色。在主體調適上，關鍵就在於農民的組織化。通過系統整合村民自治組織、多元創新農民組織、加強農民組織對農村社會的協同共治，來推進土地適度規模經營背景下農民的群體融合和階級同化，以內部的整合為依托推進農村治理的現代化。在方式調適上，通過社會發育，實現多元主體參與﹔通過制度完善，搭建平等協商平台﹔通過公共精神培養，促進共識達成﹔通過行政收縮，讓渡協商空間，為自身內含的多元、平等、互惠等民主價值找到新的生長點。在結構調適上，推進治理主體由二元向多元轉化、運作方式由管制向治理轉換、價值取向由行政化向民本化轉變，在內外力的推動下進行現代化調適。

該成果的突出特色和主要建樹體現在以下三個方面。

一是從土地視角審視農村的治理問題，揭示土地與農村治理的緊密聯系，在理論研究與現象研究的基礎上，分析土地具有的潛在社會效應和政治效應，拓寬對農村治理問題的研究論域﹔

二是對土地適度規模經營進行類型化分析，探索不同類型土地適度規模經營形式的特點及對治理環境產生的差異性影響，全景式描述土地適度規模經營背景下農村治理的狀況及現實困境﹔

三是融合土地經營的發展趨勢和農村治理特點，初步形成與土地適度規模經營相契合的農村治理結構，提出理論預設和對策建議。

三  成果的主要價值

（1）學術價值：①以土地適度規模經營為背景重新審視農村的治理環境和現實困境，拓展農村政治的研究進路和研究內容，深化對農村治理和基層民主發展的認識。②在實証、深描的基礎上，揭示土地與農村治理的深層關聯，為土地適度規模經營過程中農村治理結構變革提供一種政治學闡釋，增強該領域的學理色彩。③探索土地適度規模經營引起的農村社會和政治效應，論証土地適度規模經營背景下農村治理的創新路徑，為破解農村治理的困局提供理論依據。

（2）應用價值：土地適度規模經營是農業發展的必然趨勢，作為對這一趨勢的回應，研究土地適度規模經營背景下的農村治理問題包含較強的現實關懷。該成果通過考察土地適度規模經營的現狀及其產生的社會效應，分析農村治理的基礎環境和創新轉型的內在動力，使當前農村治理中存在的諸多問題得到本原性解釋。同時探索土地適度規模經營形式下的農村治理有效結構，提升農村治理的實效，為農村發展的政策選擇提供多元的參考和比較。