推進西南民族地區森林碳匯扶貧的政策研究

四川農業大學曾維忠主持完成的國家社會科學基金項目“推進西南民族地區森林碳匯扶貧的政策研究”（項目批准號為：15BJY093），最終成果為同名研究報告及論文集。課題組成員有：楊帆、庄天慧、楊浩、程榮竺、龔榮發、漆雁斌、戴小文、邱玲玲、胡原。

一  研究的目的和意義

森林碳匯源於國際間的市場化生態補償，其典型特征是通過經濟激勵，實現應對氣候變化和減貧的共贏。然而，不容忽視的問題是，盡管我國當前森林碳匯項目開展主要集中在邊遠貧困地區，但作為市場機制主導的項目開發，其核心目標與關鍵是實現碳交易，很難自動關注和達成貧困人口受益和發展機會創造的社會扶貧目標。因此，發揮政策的支持和干預作用，促進森林碳匯項目在規劃設計、組織建設、持續經營、監測評估等環節中突出扶貧的內容和行動，確保目標減貧農戶能夠真正從項目開發中受益，防止出現貧困地區自然資源外部化和去貧困農戶化的現象就顯得極為重要，對更好地發揮西南民族地區開發森林碳匯項目得天獨厚的優勢，推進綠水青山“變現”金山銀山，實現新時代生態文明、民族團結、社會和諧、鄉村振興等均具有特殊、重大的現實意義。

二  成果的主要內容

該成果立足實現應對氣候變化與扶貧雙贏的戰略高度，主旨是從項目實施社區農戶視角揭示其參與意願、參與障礙、行為選擇、扶貧效應感知及其關鍵影響因素，定量測評典型項目開發的階段性綜合扶貧績效，提出立足西南民族地區，強調以關注貧困人口受益和發展機會創造為核心理念的森林碳匯扶貧發展思路、政策框架及其政策建議。主要觀點或對策建議如下。

第一，森林碳匯扶貧是以貧困人口受益和發展機會創造為宗旨的森林碳匯產業發展方式。森林碳匯扶貧是中國在參與和引領世界應對氣候變化行動中催生的一種新興開發式、參與式、造血式扶貧形式，具有扶貧客體明確性、主體多元性、效應多維性以及鮮明的政策性等典型特征，形成的內生動力包括減排義務驅使、經濟利益牽動和企業公共形象提升，外生動力包括減排標准約束、政府政策推動和社會需求拉動。其作為一項系統工程，僅僅依靠應對氣候變化及其森林碳匯產業政策自身的引導是遠遠不夠的，必須通過政府的適度干預，尤其是與各種產業扶貧、生態建設等政策相互融合，促進森林碳匯扶貧主體協同、扶貧資源整合、扶貧方式集成，才能為達成貧困人口受益和發展機會創造注入新動力與新活力。應堅持“政府引導、企業主導、農戶參與、第三方評估”的基本原則，不斷建立和完善以貧困農戶獲益為核心的益貧機制，在推進森林碳匯市場繁榮、產業可持續發展及其項目可持續經營的進程中，以政府政策推動下的市場化路徑，達成貧困人口受益和發展機會創造的扶貧目標。

第二，制定和推廣凸顯“扶真貧、真扶貧”的中國森林碳匯自願減排規則是森林碳匯扶貧轉型發展的基礎。與森林碳匯項目試點相伴而行的森林碳匯扶貧獲得了長足發展，但簡單地將在貧困地區實施森林碳匯項目等同於森林碳匯扶貧、片面地將森林碳匯項目等同於一般產業扶貧項目的認識仍普遍存在。把貧困人口受益和發展機會創造扶貧目標納入森林碳匯項目規劃設計、認証注冊、組織建設、監測評估等各個環節的格局尚未形成，局部以“扶真貧、真扶貧”為導向的森林碳匯扶貧實踐尚處於政府主導下的探索性試驗階段，政策出台更多是地方政府為契合當前精准扶貧精准脫貧緊迫要求、破解森林碳匯開發實踐難題而進行的強制性制度變遷，制度安排具有典型的短期性、突擊性、碎片化特征，實踐的延續性、可持續性不強。推動森林碳匯扶貧可持續發展的宏觀管理制度供給不足，具有決定性作用、凸顯扶貧功能的森林碳匯標准和方法學等規范性制度，及其與之關系重大的碳稅、碳匯權抵押貼息貸款、碳匯林保險、碳匯林間伐採伐等特惠性政策亟待建立，與產業扶貧、生態建設相關的財稅、金融、投資、森林生態補償、技術援助等普惠性政策亟待整合。如何因地制宜制定和推廣凸顯“扶真貧、真扶貧”的中國森林碳匯自願減排規則，不斷強化森林碳匯扶貧配套政策供給側改革，是推動森林碳匯扶貧由瞄准貧困地區的“單輪驅動”型向既瞄准區域整體又更加錨定貧困人口的“雙輪驅動”型變革與轉型的基礎。

第三，強化扶貧功能應成為中國森林碳匯制度變遷的一個重要選擇。在西南民族貧困地區實施的大規模碳匯造林再造林項目開發已經取得了多重客觀扶貧效應，隨著時間推移，扶貧績效呈上升趨勢，但即便是同一森林碳匯項目在不同實施區域的扶貧績效也存在顯著差異。7256%的樣本農戶認為森林碳匯扶貧開發利大於弊，利大於弊的森林碳匯項目開發扶貧效應感知價值對農戶支持項目后期可持續運營的意願具有顯著正向作用，影響路徑系數為061。表明強化森林碳匯扶貧功能，不僅是提升森林碳匯市場吸引力、降低森林碳匯產業發展不確定性的客觀要求，更是降低項目交易成本和實踐風險，贏得項目社區農戶廣泛合作、長期支持，確保森林碳匯項目可持續經營的重要保障。因此，強化扶貧功能應成為中國森林碳匯制度變遷的一個重要選擇。

第四，切實提高貧困人口參與度和獲得感是推進森林碳匯項目可持續運營的有效路徑。研究結果顯示，社區農戶持續參與森林碳匯項目開發的意願不強，4635%的樣本農戶持中立態度，2469%的樣本農戶不願意繼續參與項目運營，其中，年齡、參與土地面積、家庭收入水平、兼業化程度、項目組織模式、前期收益滿意度、后期收益預期、政府扶持力度、林業信息獲取難易度、道路交通狀況等因素對農戶持續參與意願具有顯著影響。表明在林地相對細碎化的西南民族貧困地區實施大規模碳匯造林再造林項目，密切關注收入水平低、參與林地面積小、更加依賴傳統農業生計的貧困家庭的參與機會、參與程度和參與風險，扶助其公平合理地獲得參與收益，有利於降低農戶退出項目開發風險、鞏固前期造林成果，對實現項目長期可持續運營及其固碳量的建設目標至關重要。

第五，盡管森林碳匯項目扶貧開發存在精英俘獲現象，但社區精英參與森林碳匯項目的組織意願依然不高。研究結果表明，現階段的森林碳匯項目開發過程存在精英俘獲現象，精英俘獲程度總體為02544，其中，經濟精英>體制內精英>傳統精英，經濟精英俘獲程度佔比最大。與此同時，僅有五成以上（553%）的社區精英願意動員組織、示范帶動農戶參與森林碳匯項目扶貧開發，其中，年齡、是否從事（過）林業相關工作、家庭收入主要來源、對森林碳匯項目的收益認知、對項目建設的難易認知、與村民的關系、對森林碳匯政策的認知、精英類別等因素顯著影響農村精英的組織意願。表明推進森林碳匯扶貧實踐，不僅取決於體制內精英的擔當作為，而且與社區德高望重的老者、文化程度較高的農戶、宗族頭人等體制外精英作用發揮程度密切相關。森林碳匯扶貧開發既要注意避免和防范精英俘獲，但也不能把社區經濟精英個人合理、合情、合規的利益排除在外。

第六，發揮非正式制度和村民自治的作用是推動西南民族地區森林碳匯扶貧開發的重要策略。實証結果顯示，四川涼山彝族聚居項目實施區農戶對傳統文化認同顯著高於以森林碳匯項目為載體的現代商業文化認同。整合和分離是農戶對待傳統文化和商業文化採取的兩種主要適應策略，其中，女性、中年人、受教育程度越高、參與項目土地面積越大的農戶的文化適應程度越強。這表明在邊遠貧困地區，尤其是少數民族貧困地區實施市場機制主導下的森林碳匯項目，僅僅依靠合同規范、經濟激勵和行政手段等是不明智的，應充分關注項目社區本土文化、傳統習俗，尤其是傳統農耕文化中朴素的生態理念、生態意識，發揮非正式制度和村民自治的作用，不斷強化正式制度與非正式制度的有效融合。

第七，降低情境風險是推進西南民族地區森林碳匯扶貧開發的重要抓手。研究結果顯示，農戶感知利益和感知風險直接影響其森林碳匯扶貧效應感知價值。其中，感知經濟、社會和生態利益對感知價值均具有顯著正向影響，影響程度依次為感知經濟利益>感知社會利益>感知生態利益﹔感知經濟、心理和情境風險對感知價值均具有顯著負向影響，影響程度依次為感知情境風險>感知心理風險>感知經濟風險。由此可見，保障項目社區農戶經濟利益最大化，積極降低林業生態建設所帶來的衍生負面影響，是提高農戶參與項目開發獲得感，推動應對氣候變化和減貧雙贏的重要策略。