馬海濤 姚東旻：構建體現中國特色的財政金融協調理論

作者：馬海濤 姚東旻，分別系中央財經大學校長、北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員﹔中央財經大學教授

2023年召開的中央金融工作會議強調，要“深刻把握金融工作的政治性、人民性”“完善黨領導金融工作的體制機制，發揮好中央金融委員會的作用，做好統籌協調把關”。習近平總書記在2024年1月召開的省部級主要領導干部推動金融高質量發展專題研討班開班式上強調，要“認真落實中央金融工作會議的各項決策部署，統籌推進經濟和金融高質量發展，為以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業作出新的更大貢獻”。這為我國金融事業高質量發展指明了前進方向。作為社會主義市場經濟的重要環節，我國獨特的財政金融制度設計是確保上述目標最終得以實現的關鍵性制度保障。用好這一制度優勢，堅定走好以人民為中心的金融強國之路，必須充分認識我國財政金融制度的地位和作用，構建具有中國特色的財政金融協調理論。

我國財政金融制度的獨特性

我國的財政金融制度具有獨特性，主要體現在以下方面：

一是堅持黨對金融工作的集中統一領導。自中國共產黨成立以來，始終堅持黨對財政金融工作的集中統一領導，財政金融關系經歷了從“財政金融不分家”到“協調配合”的演變。中央蘇區時期，中央臨時政府成立國家銀行，承擔蘇區貨幣發行等職責，注重以財政信用作為幣值穩定和預期穩定的基礎。1932年，黨在閩西長汀舉辦“金山銀山”展覽，向群眾表明蘇維埃政府貨幣發行具備可靠的儲備基金。抗日戰爭時期，各革命根據地設立根據地政府銀行以保証抗日戰爭的物資供給，部分根據地的財政經濟處負責領導銀行的建設工作。解放戰爭時期，黨中央重視引導金融體系走向集中統一，重視運用財政手段推動貨幣統一，為中國人民銀行的成立和全國統一貨幣的發行奠定了良好貨幣金融環境。新中國成立70多年來，我們持續深化黨對金融工作的集中統一領導，重視加強財政政策和貨幣政策的協調配合。當前，在加強金融政策頂層設計方面，黨中央領導成立中央財經委員會，進一步完善金融政策的戰略配合機制﹔在強化金融系統的中央事權方面，黨中央領導成立中央金融工委和金融系統黨委，強化對金融機構黨組織及干部的垂直領導﹔在財政政策和貨幣政策協同配合方面，黨中央領導成立貨幣政策委員會，成員涵蓋財政部、中國人民銀行、國家發改委等多個部門，這更加有利於財政政策與貨幣政策的密切配合。

二是國有金融企業在我國金融體系中處於主導地位，發揮重要作用，這是我國金融體系的一個重要特征。截至2022年末，我國國有金融企業資產總額佔全國金融行業的比重達95.53%。國有金融企業掌握著金融市場運行的關鍵環節，金融中介機構和金融基礎設施的主要提供者也都以國有金融企業為主體，這對於堅持金融服務實體經濟，營造實現經濟高質量發展的金融環境，有效防范和化解金融風險，具有十分重要的意義。2018年7月,中共中央、國務院印發《關於完善國有金融資本管理的指導意見》,明確由財政部門集中統一履行國有金融資本出資人職責。這一重要制度安排，既反映出中國特色現代企業制度的基本要求，也構成我國宏觀經濟治理體系的重要基石。

三是財政部門可以引導國有商業銀行的信貸活動。在財政部門履行出資人職責的制度安排下，發揮財政部門對我國主要國有商業銀行信貸活動的影響與約束，這為維護金融穩定、更好進行財政與貨幣政策的執行與配合提供了渠道和手段。2020年12月，財政部印發了《商業銀行績效評價辦法》（以下簡稱《辦法》），《辦法》通過建立對國有商業銀行綜合評價結果的激勵約束機制，使得各級財政部門可以通過績效考核對主要國有商業銀行信貸規模、速度和投向產生影響。比如，針對生產經營具有較大外部性、回報周期較長的科技創新類企業，財政部門可以通過補貼國有商業銀行貸款利息等方式，解決科創企業“融資貴”難題。

四是中央政府與地方政府的信用趨於一體。債務的本質是信用，政府債務背后的政府信用，體現的正是民眾與金融投資者對於政府財政與貨幣運行能否持續穩定的主觀預期。特別值得注意的是中央政府與地方政府的信用關系。在大多數財政分權或財政聯邦制國家，中央政府由於掌握貨幣發行權以及更大的資源與政策空間，其信用遠大於地方政府。在中國共產黨集中統一領導下，我國的央地關系在財政上體現為中央集權下的充分授權，各地方政府的政府信用與中央政府的信用趨於一致。這使得我國中央與地方政府債務的信用利差大大縮小，同時兩者的債務可持續性具有了更高的相關性，這為我國政府債務空間的有效擴張創造了關鍵制度保障。

中國特色的財政金融協調理論應把握好三組關系

我國獨特的財政金融制度安排，獨特的財政金融歷史實踐，獨特的金融高質量發展強國目標，最終將形成具有中國特色的財政金融協調理論。在這一理論構建過程中，應牢牢把握三組關系：財政與貨幣創造相互影響的關系、財政政策與貨幣政策相互協調的關系、財政金融協調中收益性與公共性的辯証統一關系。

第一，財政與貨幣創造相互影響，這是具有中國特色的財政金融協調理論的基礎內容。我國財政部門對於貨幣創造的影響具有“被動影響”與“主動參與”的二元特征。我國國庫集中收付制度是財政活動影響貨幣創造的制度基礎，國庫單一賬戶的“集中”與“隔離”功能，使得我國財政收支具有回收和投放貨幣的效應。同時，財政部門在履行出資人職責時，通過對國有商業銀行的公司治理、績效評價，可以影響和約束主要國有商業銀行的信貸活動，間接影響貨幣創造。需要強調的是，應形成符合我國財政金融制度特征的財政赤字觀，一方面要看到，相比西方國家，我國中央與地方政府的信用一體化程度要高得多的基本事實，另一方面也要認識到，在學理上，擁有貨幣主權的政府，面對以名義貨幣度量的預算約束與私人部門有著完全不同的權衡考量，必須重視政府支出的生產性功能，以實際經濟的潛在增長率和就業率為核心目標，更加重視跨年度或中期支出框架的財政計劃，更加重視政府債務的跨周期和逆周期調節，擺脫隻在自然年度或預算年度視域下討論赤字率的理論窠臼。

第二，財政政策與貨幣政策相互協調，這是中國特色的財政金融協調理論的政策內涵。首先，應當明晰財政政策與貨幣政策的邊界和交叉范圍，找准政策協調的關鍵抓手。在宏觀調控體系下，貨幣資金的變動和流向往往受到行政政策的指引和要求，但這類資金變動並非總是在財政預算中得到體現，那些依托金融市場進行融資而沒有在預算中體現的資金變動就是財政與貨幣政策協調的關鍵對象。這類資金一方面需要起到杠杆作用，撬動市場資金按照政策需要流動，另一方面還需起到防范系統風險的壓艙石的作用。除此之外，各類政府債務也是財政與貨幣政策協調的關鍵抓手，在進行政府債務規劃發行時，央行往往通過向貨幣市場注入流動性，為政府債發行創造寬鬆的低成本環境，同時將各類政府債券納入央行在二級市場上的公開市場交易對象也可以充分提高政府債券的流動性，間接降低政府債券的流動性風險。

第三，堅持金融工作的政治性、人民性，正確處理財政金融協調中的收益性與公共性，這是中國特色的財政金融協調理論的核心。應當充分領會中央金融工作會議中強調的“深刻把握金融工作的政治性、人民性”的內涵要求，堅守金融工作的政治性，把握好國家經濟主權、維護好作為主權貨幣發行基礎的政府信用。堅持以人民為中心的金融發展觀，一方面用好財政支持普惠金融發展政策工具，引導金融資源向低收入群體、小微企業與農業產業、貧困地區等傾斜，助力經濟平衡增長和改善收入差距﹔另一方面，遵循金融工作服務實體經濟發展的基本要求，滿足實體經濟特別是現代制造業體系的有效融資需求。