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數據是數字化、網絡化、智能化的基礎，是數字經濟深化發展的核心引擎。數據確權，是從法律制度層面明確數據處理活動的持有者、加工者等法律主體的權利內容。如果數據權屬無法確定，則數據流通的合法性難題就無從破解。但數據具有無形、可復制等特性，涉及多元利益主體，其確權邏輯與傳統財產存在諸多不同。如何理解數據確權的必要性和可能性？如何看待和破解數據確權面臨的理論與實踐挑戰？我們需要構建何種數據確權法律機制，以助力數字經濟高質量發展？圍繞上述話題，本期圓桌對話特邀4位學者展開討論。
與談人
許可 對外經濟貿易大學法學院副教授
韓旭至 華東政法大學法律學院副教授
趙精武 北京航空航天大學法學院副教授
寧園 武漢大學法學院特聘副研究員
主持人
本報記者 王琎 底亞星
1.數據確權具有重要的社會經濟意義
主持人：2022年12月發布的《中共中央國務院關於構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱“數據二十條”）提出，“推動數據產權結構性分置和有序流通”“推進數據分類分級確權授權使用”。目前，法學界圍繞數據流通帶來的權利、義務與責任變化開展了大量研究，其中，對數據確權及其法律機制構建的探討最為核心、基礎。數據確權的作用是什麼？推進數據確權將對數字經濟發展產生何種影響？
許可：數據確權是對數字經濟的制度回應。回顧人類財產權演進史不難發現，財產權是工具而非目的，其始終服務於更為廣泛、多元的目標。從農業經濟到工業經濟再到知識經濟，人們所珍視的財產不斷演化——從“土地財產”到“金融財產”再到“知識財產”。隨著數字經濟到來，作為關鍵生產要素的數據價值不斷凸顯。《經濟學人》就曾指出：“數據是新的‘石油’，也是當今世界最寶貴、同時也是最需要加強監管的資源。”但數據這一前所未有的新型財產，卻不在世界各國傳統財產法的“射程”之內。如果數據權利歸屬不明，則糾紛必然難以避免：相互爭斗將導致資源利用成本陡增，過度利用終令資源耗費殆盡。如欲止爭，莫過於定分，這就是數據確權的重要主旨。
當然，數據確權的意義不限於“止爭”，其更重要的作用是便利數據交易流通和再利用。事實上，確權效應在知識經濟中早已被証明：相較於商業秘密保護下的“知識”被封閉在一隅，知識產權保護下的“知識”真正成為全社會共同進步的源泉。“清楚界定的產權是市場前提”。通過數據確權，能夠大幅降低數據交易流通中各方調查權利邊界的核實成本和就權利內容討價還價的磋商成本，降低人們約束自身行為和防范侵權的估量成本，降低數據權利人向非法獲取數據的第三方主張權利的行權成本。這些成本的降低，使得數據的高質量交易流通成為可能。
寧園：數據確權問題長期以來是學界爭議的焦點。隨著國家政策指向逐漸明確，尤其是“數據二十條”出台后，數據確權勢在必行。總體而言，數據確權的核心是構建完善的數據產權制度，其在確保數據有序流通利用、保障數據安全、激勵數據生產與供給等方面都將產生積極作用。
一方面，可以保障數據流通和利用的有序進行。數據確權可以明確數據權利的配置，既可以為數據權利提供法律保護，也可以為數據流通和利用活動提供規則依據，引導數據需求者合法獲取和利用數據。反之，若缺失數據確權制度，則極易導致由於相關數據資源歸屬不清而引發的“叢林式爭奪”，不僅會抑制數據生產，也勢必給個人信息保護和數據安全治理帶來巨大壓力。
另一方面，可以促進數據生產和流通的有效進行。個體層面，數據確權可確保數據生產者通過持有、利用和交易數據獲取經濟利益，進而激勵個體從事數據生產交易。社會層面，數據確權可引導社會生產資料向數據生產領域集中，促進數據生產精細化、產業化發展。數據供給的規模化、產業化，則會進一步提升數據要素配置市場化程度，滿足更多數據需要。
趙精武：“數據二十條”提出“建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制”。將產權分置作為數據確權的探索方向，是對多年來理論探討和實踐經驗的總結，旨在探索出更符合我國數字經濟發展的數據基礎制度。我認為，其意義體現為以下幾個方面：
一是有助於明確各法律主體享有的具體權利。在數據的收集、處理、加工等環節，數據處理者投入了一定人力、財力和物力，如若無法在制度層面明確相應權利，可能會使其前期勞動投入無法得到保障。而模糊、籠統的數據確權模式，則會誘使部分數據處理者選擇以成本更低廉的方式非法抓取、竊取其他數據處理者的數據，進而擾亂市場秩序。
二是有助於減少數據流動的制度障礙。數據產權分置的目的除了明確權益歸屬，還包括通過明晰的權利架構促成數據安全高效流通。倘若不在制度層面進行數據確權，數據交易的參與各方難以預期未來的數據收益歸屬，為了維護自身數據壟斷優勢，可能會更傾向於拒絕對外傳輸、交易自身持有的數據資源。
三是有利於更大范圍地釋放數據要素價值，也能明確不同業務環節的數據安全保護義務主體。這是因為，不清晰的數據權利架構，必然導致數據開發者難以判斷自身活動是否存在合規風險﹔通過數據確權，數據開發、加工處理者能夠在內容清晰的行為規范的指引下，採取合法數據處理活動，充分挖掘數據要素的市場經濟價值。
2.數據確權面臨的理論與實踐挑戰
主持人：作為新型生產要素，數據迥異於傳統生產要素和財產，其生產、流通和利用場景更為復雜多樣，牽涉利益主體更為多元。這給數據確權帶來了哪些挑戰？
趙精武：總結現有研究成果，面對數據生產、流通和利用等場景下的數據處理活動，常見的數據確權主張大體分為兩種：一是主張建構全新的數據財產權，如企業數據財產權、數據用益權、數據權利束等，其共同點在於，突破所有權、知識產權等傳統權利框架，結合數據處理活動的技術特征，根據數據處理活動參與者及其貢獻，設置多元化綜合性數據財產權架構。二是主張數據確權需要與數據交易實踐相結合，遵循市場規律，以試點先行等方式探索全新的數據確權模式，如基於合同自由的理念，允許數據交易各方在真實意思表示的條件下自行磋商確定數據及其相關收益的歸屬。
然而，數據處理活動中復雜的利益關系，導致上述數據確權理論難以有效落地。同時，數據交易實踐往往會伴隨信息技術的發展而呈現出全新特征。例如，隱私計算等技術為數據確權提供了全新方式，其可以通過“數據可用不可見”，保障數據持有者既有的數據競爭優勢。因而更確切地說，數據確權面臨的真正挑戰是，如何確保數據確權能夠及時回應數據交易不同發展階段的需要，為市場主體自行探索更符合市場交易習慣和行業特征的數據確權方式留有制度空間。此外，數據確權不僅涉及數據權益歸屬問題，也涉及數據定價、數據中介服務等配套制度之間的銜接問題，需要以體系化視野解決一系列理論難題。
寧園：我認為，現實中遇到的挑戰，也是理論上需要解決的難題，主要體現在如下兩方面。一方面，數據具有不同於傳統生產要素和財產的特殊屬性，很多既有的確權規則難以直接適用。與有形財產不同，數據具有非競爭性和非消耗性，可同時供多個利用者持有和使用，且本身不會發生物質性損耗。因此，數據要素價值最大化的實現路徑，並非促使資源流向某個“最能有效利用者”，而是促使資源流向“最多的利用者”。數據確權應遵循此目標，在保護數據財產權和促進數據流通之間尋求平衡，而不能完全借鑒傳統物權制度，亦不能過於強調數據財產權的獨佔保護。目前，我國已開創性提出淡化所有權、強調使用權、實現數據產權分置的確權思路，如何將這一思路轉化為法律規范，也是理論研究面臨的一道難題。
另一方面，數據要實現價值，就必須充分流通，但數據一旦流通起來，其價值鏈條必定會接續、發散延伸，這將不斷增加數據確權難度。在數據流通過程中，數據的內容和形態會隨之發生變化，出現新的數據要素或產品，並不斷有新的參與者加入。如何在動態視角下進行數據確權，至少需要回應以下問題：是否以及如何分割各個相互連接的數據價值鏈條，以劃分不同主體的數據財產權及其邊界？是否以及如何為不同形態的數據財產進行分別確權？是否以及如何為各個參與者進行數據確權？但目前，數據確權規則研究大多以靜態數據為觀察對象，如何解決數據“動起來”之后的確權問題，也是立法和理論研究的難點所在。
許可：的確如此，數據的共同生產特征、互動性和流動性，使得立法者難以在不同主體之間清晰劃定數據權屬。以物聯網為例，智能網聯汽車所收集的道路、交通和駕駛行為數據，究竟歸屬汽車所有人、汽車使用者、汽車制造商、感應器制造商、導航服務提供者還是道路的修建者或管理者呢？至今遠未形成共識。不僅如此，鑒於數據來源的多元歸屬、易復制性與使用上的非競爭性，多個主體針對同一數據均能主張不同權利，這令在特定數據上建立特定主體的排他權困難重重。
在復雜的數據關系中，何方權利更應受到保護？對這一問題作出回答也並非易事。數據權利是多元化和場景性的，無法通過先定的、絕對的位階高低來確立優先保護對象，而隻能在實際情景中對各方當事人實施具體比較后才能確定。那種“假定某人是所有權人，然后便開始尋找這個人，最后宣布他受到絕對保護的做法”顯然是不適宜的，因為爭議焦點在於確証何者享有更優而非最優的權利。而這一問題，隻有在實踐場景中綜合考量各種要素，方可最終確定。
韓旭至：當前，各地出台了大量規范性文件，對理論和實踐中面臨的眾多爭議較大問題進行了創新性探索。例如，2023年7月發布的《上海市促進浦東新區數據流通交易若干規定（草案）》，規定了“數據三權”的權屬認定、行為規范與授權方式，並界定了數據產權人、可交易數據產權的范圍。但這些地方立法或政策，大多依據的是以“數據二十條”為代表的國家政策，缺乏必要的法律支撐。
數據權屬是基本經濟制度范疇，屬於法律保留的事項，根據立法法的規定隻能制定法律﹔根據民法典的物權法定原則，物權的種類和物權的內容應由法律直接規定。因此，隻有以國家法律的形式明確數據確權的相關規定，地方立法才能進一步推進和細化，如此，方可有效釋放數據要素價值，實現數字經濟發展質量效益大幅增強的目標。
3.推動數據確權需要新理念新思路
主持人：在既有實踐基礎上，面對重重挑戰，應當如何設定數據確權要達到的目標？如何通過理論和制度等方面的創新，解決好數據確權面臨的關鍵問題？
許可：我認為，應跳出傳統所有權理論的窠臼，構建符合數據特征和數字經濟發展規律的財產權理論。在各種生產要素中，土地屬於初級資源，其價值發揮依托於單一經濟結構的規模擴張，強調排他性的所有權成為最佳的財產權形式﹔技術屬於中級資源，其價值發揮依托於多元經濟結構的分工協作，強調功能切分的“權利束”成為最佳的財產權形式﹔數據屬於高級資源，其價值發揮依托於組合經濟結構的共生共享，強調分散和統一的“權利塊”成為最佳的財產權形式。
所謂數據的權利塊制度，即主張數據權利是由一系列獨立且相對固定的模塊化權利組成，這些模塊化權利遵循統一的設計規則，並具備標准化接口，從而能與其他模塊組合，實現數據權利的重構與擴充。將數據權利塊制度理論運用於對“數據二十條”政策精神的實踐轉化，我們就可以將數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權轉換為財產權的法律表達，即數據排他權、數據許可權、數據處分權，進而從“公共數據模塊”和“非公共數據模塊”的縱向區分出發，在四種模塊化人際關系中（數據控制者與其他任何人、數據控制者與數據流通相對方、數據控制者與法定第三方、數據控制者與國家），進一步細化為不同關系下的數據安全權、數據支配權、數據追及權、數據可攜權、數據法定利用權等。數據權利塊制度衍生出涵蓋數據控制者、數據來源者、交易方、不特定第三方、法定第三方等多元主體的多元權利形態，這更為熨帖數據特征、順應數字經濟發展需求。
韓旭至：推動數據確權，首先應當通過類型化分析，明確需要進行確權的數據的范圍。我認為，數據確權應主要聚焦企業數據展開。目前，個人數據保護已有較為完善的制度依據，而公共數據則不能確權。具體來說，就個人數據而言，若承認數據是形式、信息是內容，那麼就會得出這樣一個結論：不存在個人數據與個人信息的區分﹔個人數據就是對內容所作的判斷，它等同於個人信息。由此，個人數據權益應依民法典、個人信息保護法等法律進行保護。就公共數據而言，公共數據利用的重點在於激活數據價值，重在流動性而非控制性﹔公共數據開放是數字社會中政府應當提供的一項公共服務。對於企業數據而言，數據的“整體確權”與“流程（階段）確權”並不互相沖突。數據要素市場越活躍，明確數據產權的需求就越大。分類型、分階段地厘清數據權利關系，確認數據處理者在持有、加工、利用各類數據中的權益，本身就有助於在整體上構建數據權利。
趙精武：數據確權的落地需要分階段進行。就目前的交易實踐看，現階段數據確權制度需要解決好兩個關鍵問題：一是結合具體應用場景明確數據權屬，二是數據的安全保障。
數據分級分類管理制度已經是我國數據基礎制度之一，數據確權的落地同樣離不開分級分類管理邏輯。國家數據局等17部門聯合印發《“數據要素×”三年行動計劃（2024—2026年）》，在交通、農業等特定行業以及相應的應用場景下，探索和建構數據確權制度。在不同行業、不同技術支撐下，數據交易實踐往往具有差異。例如，交通數據的來源主要包括交管部門、企業以及安裝智能車載設備的用戶，故而數據確權需要解決的核心問題之一是如何分配交管部門、企業以及個人有關交通數據的權益歸屬。而醫療健康數據具有社會公益屬性，也具有個人隱私屬性，其數據確權則必須考量如何在不影響患者權利、保障數據安全的前提下實現醫療健康數據公益價值的最大化。
寧園：確立合理的數據產權制度，推進數據確權，應同時實現效率目標、公平正義目標和安全目標。其一，合理的數據產權制度應同時提供數據供給激勵和數據流通激勵，既避免獨佔保護導致的數據控制僵化，也避免保護不足導致的數據流通失序。其二，數據是戰略性、基礎性生產要素，能夠成為取得其他社會資源的有效手段，並對全要素的分配和利用產生影響。因此，數據確權應充分考量數據資源分配對其他社會資源分配的傳導效應，防止數據資源過度集中導致社會資源分配不公。同時，數據要素的形成是社會發展成果累積、社會系統各環節相互作用的結果，數據確權也應關注各方利益，使社會整體最大程度地從數據利用中受益。其三，數據產權制度需要注重個人信息保護，將保護個人信息權益、遵守數據安全法律法規作為數據確權的基本前提。
4.完善數據確權的配套和輔助制度
主持人：實現數據確權是一項系統性的工作，除自身制度建構外，其落地落實還需要以相關數據基礎制度為支撐。這些與數據確權相關聯的基礎制度主要涉及哪些方面？應如何建構？
許可：數據制度是多個模塊的耦合，並與數據安全、重要/核心數據、公共數據授權運營、公共數據開放、公共數據共享、數據交易合同、數據法定利用、數據合理使用、數據行業准入、政府數據調取、數據出境等制度彼此關聯。加之，數據利用技術和數字經濟模式仍處於快速迭代之中，推動數據確權，不可能通過簡單的權利列舉而畢其功於一役。為此，可以採取“模塊式”立法模式，在堅持統一原則的基礎上，分階段、分步驟地制定“模塊化”數據制度，成熟一個制定一個，最后通過法律編撰等方式實現體系化。從當前實踐看，公共數據授權運營制度、公共數據開放制度、非公共數據交易制度、非公共數據跨境流通制度、政府數據調取制度等都是亟待建規立制的重點領域。
寧園：在我看來，數據產權分置的實現，需要以數據登記制度為支撐。由於數據具有可復制性，極易產生並行持有現象。此種局面一旦產生，數據持有權主體對后續數據流通和利用的控制力將銳減，難以有效阻止數據需求者對數據的非法利用、復制和轉讓，不僅會抑制數據持有者的交易積極性，還會使流通中的數據確權變得愈發復雜。為此，有必要創設數據產權登記制度，通過登記和公示數據持有權的主體與客體、數據利用權的授權來源與權限，避免並行持有引發的數據流通和利用失控風險。目前，建立可靠有效的數據產權登記制度尚面臨許多難題。例如，如何解決數據持有權客體動態易變的問題，避免因客體變化造成登記頻繁變更、登記效力不穩定﹔如何以技術手段將登記內容實時公示於數據流通過程中，以強化登記的公示作用﹔等等。對此，有賴於在經驗積累和技術進步基礎上，從數據登記對象、登記內容、登記效力、登記技術規范等方面不斷完善。
此外，數據交易制度也是實現數據產權分置的重要制度基礎。對於非公共數據而言，數據交易應當成為數據產權實現分置的主要手段。應當從降低交易成本、明確交易收益、保護交易安全等方面完善數據交易制度，具體包括統籌構建數據交易場所，引導和推進數據場內交易﹔支持和培育數據商發展，促進數據要素各個價值鏈環節的產業化﹔完善數據定價制度，構建數據價值評估標准﹔完善交易監管制度等。
趙精武：推動數據確權制度落地，需要統籌發展與安全，建立健全數據安全保護制度。數據安全問題是數據確權、數據交易機制設計無法回避的根本性問題。尤其是公共數據，這類數據往往來源於人民群眾日常衣食住行以及對社會公共服務設施的使用，其經濟價值不可小覷，但這類數據可能會牽涉個人隱私、企業秘密乃至國家秘密，如何安全高效地推動其開放利用是棘手難題。需要強調的是，數據安全和數據利用並非不可兼得，事實上，不安全的數據交易活動反而會導致數據交易方無法獲得預期經濟收益，更可能降低數據流動的商事效率。因此，在解決數據確權的安全問題時，既需要充分落實個人信息保護法、數據安全法等法律法規規定的數據安全保障制度，也需要考慮引入相關信息技術防范數據安全風險。例如，引入匿名化技術，明確隻有經過匿名化處理的個人信息才能進行數據確權。此外，數據權屬的明確，是數據資產納入資產負債表的會計學基礎，在制度層面，需要結合數據資產入表、數據市場定價機制、數據中介服務機制保障從“確權”到“行權”的有效過渡，使數據交易安全在制度層面得到有效保障。
專家點評
清華大學法學院副院長、教授程嘯：四位青年學者圍繞數據確權的重要意義、困難挑戰以及解決方法等，邏輯嚴謹、條理清晰地闡述了自己的看法。數據確權是大勢所趨，“數據二十條”等明確提出要探索建立數據產權制度，逐步形成具有中國特色的數據產權制度體系。在此背景下，理論界和實務界要解決的問題是：如何為數據活動中的各方主體配置相應的數據權益？如何在兼顧個人、企業、社會和國家等各方利益的前提下，合理協調數據權益保護與數據流通利用之間的關系，從而更好地實現數據的要素化，促進數字經濟的發展？數據具有的無形性、非競爭性、非稀缺性、來源復雜性、應用場景豐富性等特點，使得在進行數據確權時不得不面對多元利益主體時常相互沖突的不同訴求。從主體來看，數據確權涉及數據來源者、數據生產者以及數據處理者的權利﹔從利益來看，既有個人信息保護等維護個人權益的需求，也有企業的數據財產利益保護需求，此外，還必須能夠促進數據的合理流通利用，維護公共利益、保護國家安全等。
四位青年學者在討論時充分注意到了數據確權中存在的多元利益主體的問題，他們都沒有採取僵化、線性的思維方式為數據確權提出自己的方案，而是主張從數據的屬性出發，考慮數據從生產到流通利用這一價值鏈展開實現的全過程，在區分數據類型，厘清原始數據、數據資源和數據產品關系的基礎上進行數據確權。這種思路值得肯定。面向未來，學術界還需要依據民法典等法律的相關規定，通過扎實的規范研究，花大力氣解決如何明確各類數據權益的性質、權能、效力及相互關系等問題，為構建符合我國國情、適應數字經濟發展需要的數據產權制度獻計獻策。
武漢大學網絡治理研究院數據法治研究中心主任、法學院教授張素華：數據確權是一項具有挑戰性的話題，放眼全球，尚無成熟的解決方案可供借鑒。為此，有必要在理論與實踐相結合的基礎上，明確我國數據要素市場的發展目標，構建中國特色的數據產權制度。四位青年學者指出了數據確權在明確數據利用秩序、促進數據流通交易、劃分數據安全保障責任方面的重要意義，並充分闡釋了數據確權所面臨的困境，涉及數據形態多變、數據屬性特殊、數據活動參與者眾多、利益衡量復雜以及數據確權目標多元等多個方面，向我們闡明了數據確權的緊迫性和復雜性。
“數據二十條”首次提出要建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制。數據產權分置制度具有開創性，也為數據財產制度的學術探討打開了新思路。四位青年學者直面我國數據確權實踐的難點，深入貫徹數據產權分置淡化所有權、強調使用權的理念，提出了兼具理論深度和實踐生命力的數據確權方案，為我國數據產權分置的法律實現提供了諸多新思路。
總體而言，在數據確權的方向和目標上，目前政策已趨於明確，有關數據確權的后續研究也應盡快轉入更具體的規范構建層面。這既需要明確各方主體的權益配置，如創設數據來源者權、數據持有者權和數據使用權﹔也需要明確各項權利的具體規范，如權利的內容、效力、限制以及相互關系等。除此之外，數據確權的復雜性，決定了其必然是一項體系性工程，需要與其他數據基礎制度形成合力，如何構建這些制度，也有待進一步提出有益方案。
