農民工市民化進程中的金融排斥治理研究

山東交通學院侯凱主持完成的國家社會科學基金項目“農民工市民化進程中的金融排斥治理研究”（項目批准號為：15BJY036），最終成果為同名研究報告。課題組成員有：呂彥昭、白雲、姜國忠、楊海英、侯薇、楚金華。

一  研究的目的和意義

本研究目的在於探究金融排斥對農民工市民化的影響程度、農民工金融排斥形成的機理，從而合理選擇金融排斥治理目標、治理主體及進行相應的機制設計，為農民工市民化的普惠金融有效供給提供對策建議。研究意義表現為，以農民工的金融排斥為研究對象，細化了弱勢群體金融供給的研究領域，既為普惠金融研究提供了新思路，又為三農研究的金融要素供給提供了參考，同時相應對策也有助於政府職能部門、金融部門、城市社區等部門合力完善社會治理。

二  成果的主要內容

（一）成果的主要內容

該成果首先基於金融服務的滲透、使用度、效用度、承受度指標，實証研究了金融排斥前提下農民工表征出的“基本素質、經濟狀況、社會接納、心理認知”的城市融入的影響。在“金融排斥與市民化的深度發展具有顯著負相關性”結論下，從新舊體制轉換、金融安排與倫理觀形成、社會排斥、企業社會責任等方面分析了金融排斥形成的機理。然后，在對國內外針對弱勢群體金融排斥治理得到的關於注重法制建設、公共服務供給、金融基礎設施建設、微型金融建設與小額信貸投放等經驗的基礎上，提出了針對農民工金融排斥的治理目標與機制設計路徑。認為應設置金融排斥治理的多重目標體系，分別滿足治理對象、治理主體及其協同方以及相應金融產品與服務的要求﹔在將銀行系統作為農民工金融排斥治理的主導力量的同時，注重農民工行為失范治理機制、外部協同和企業內部控制機制、針對性的金融產品和服務營銷機制，以及農民工損失的市場補償機制的設計。最后在宏觀和中微觀層面提出了相應的治理對策。

（二）重要觀點與對策建議

1.農民工社會網絡結構洞要求構建銀行主導的治理模式

農民工的普惠金融訴求嵌入農民工社會網絡之中，需要利用網絡中的各種強聯結和弱聯結關系發掘高效治理主體和治理關系。應遵循“金融部門—普惠金融—內生性普惠金融”供給路徑，由普惠金融部門填充農民工社會網絡的結構洞，構造內生性普惠金融主導的供給治理模式。這樣有利於充分利用普惠金融部門與傳統銀行部門和新興互聯網科技金融部門存在強關系聯結、傳統和新興銀行部門與農民工子系統的強關系聯結，同時有利於通過與各子系統建立新的非重復關系的弱聯結，獲取通路（access）和先機（timing）方面的創新“信息利益”（information benefits）。這一治理模式的前提是搭建普惠金融組織架構，包括融匯城鄉的共生銀行治理系統、深入城市底端的農民工社區銀行、農民工政策與開發性銀行以及普惠金融監管系統﹔與其匹配的治理機制包括農民工行為治理、企業控制機制、銀行營銷機制、體制性市場補償機制。

2.應針對農民工自身稟賦特點創新開發普惠性金融產品

農民工獨特的自身稟賦表現為，相對於沒有土地的市民其在農村有土地資產，相對於缺乏城市社會資本的農民其在城市有依托於務工組織（企業）的社會資本。要充分利用土地和社會資本為農民工研發適當的金融產品。“帶土進城”金融產品主要考慮在農民工所在農村組織與信托公司共同打造土地信托產品的前提下，開發基於農民工農村承包經營用地、集體土地和宅基地的城市農民工金融產品，在政府等機構增信條件下，農民工按信托份額獲取融資支持﹔企業媒介式融資是一種間接性為農民工融資的金融產品設計，以涉農企業為媒介，當其直接或間接利用農村土地資產時，通過將農民工農村的土地資產內化到企業整體資產內部，開發以企業整體資產為抵押的鏈式金融產品，盤活流動性弱的農民工土地資產。除此之外，還應千方百計針對農民工自身稟賦開發創業金融產品、社區金融產品、保障性金融產品、異質性金融產品等。

3.要創造適應農民工城鄉資源稟賦的租金並避免其耗散

農民工雖然是弱勢群體，但是其獨特的人力資本特點和城鄉資源稟賦，具有“壟斷性”資本潛力。可以通過權力部門的干預“創造”出獨特的經濟租——城市租、農村租和城鄉融合租，憑借租值獲取普惠金融支持。城市租包括農民工職業教育租、農民工城市工作生活帶來的城市社會資本租、農民工獨特技能與吃苦耐勞的工作機會租等﹔農村租包括鄉村振興過程中農民工才能參與的鄉村振興租、農民工獨有的農村土地租等﹔城鄉融合租包括城鄉資源價值鏈轉化租城鄉土地置換——“地票”租等。在一段時限內採取措施避免和減弱上述農民工租值耗散，是農民工獲得普惠金融服務保障的重要手段。應通過設計偏重農民工的成本補償、農民工信息透明化保障、利益輸送和組織創新機制，延緩農民工租值耗散。

4.應完善農村土地制度以保障農民工市民化的金融普惠

農地改革方向是弱化所有權強化使用權，不斷增加土地的流轉能力，並在增加流轉的過程中提升土地價值，使得具有升值預期的可流轉土地真正成為農民工財產的體現。這樣就能夠為金融部門向農民工提供普惠金融服務緩釋風險，從而抑制金融排斥。要以土地流轉性的增強增加農民工土地財產權能，完善農地承包權退出補償法律制度，在“經營權”的安排方面，明晰和擴大經營權的金融功能﹔要通過提高征地補償政策預期、改變土地雙軌制實現“同地、同價、同權”預期，來增加農村土地價值預期﹔要探索宅基地復墾型城市“住房券”制度，使農民工可將“住房券”轉化成現金或者社保基金，增加資產流動性。

5.要強化農民工農村集體資產產權功能以抑制金融排斥

農民工在農村以共同共有的形式持有集體經濟資產，作為其財產性資產的組成部門，在一定程度上可以緩釋金融排斥影響。應該通過合理有效的制度安排，在壯大集體資產的同時，保証農民工合理獲得資產份額，並以其流動性的增加來增強其城市化金融屬性。在明確農民工集體股的資格認定、做好股權量化的基礎之上，完善農民工參與的多種股份合作制制度。考慮將在城市有一定社會保障“積累”的農民工的鄉村土地資本聚集成土地合作社的內核，依托這類農民工的城市社會資本，引入龍頭企業整合土地、技術、銷售渠道等，以一二三產業融合發展增加集體經濟收益和農民工股份收益。

6.應培育農民工城市社會組織與信用資本增加信用背書

豐富農民工的社會資本和提高農民工信用水平，可以使農民工依托主要從事關系型貸款的普惠金融部門（特別是社區銀行）獲得較好的融資改善。因此，一方面要大力發展城市社區融合型農民工組織和城鄉融合型農民工組織，包括組織城市社區組織資源以及“城市農民工+農村專業合作社”的城鄉融合型組織，開展農民工與原住民的生產生活互動﹔以強制性和誘致性組織制度創新保証農民工組織規模和可持續性。另一方面，基於社區活動和積分制完善農民工征信法律體系，包括完善農民工征信信息採集制度、完善針對農民工信用信息評級、完善農民工征信責任相關法律制度等。

7.應創新人力資本型財政體制適度增加農民工金融價值

新型城鎮化下農民工市民化需要調整財政體制，形成支持農民工融入城市的公共財政分配格局，繼而以增加農民工人力資本型社會保障支出來增加農民工的人力資本，即更加關注農民工的教育、培訓、健康、康復以及就業激勵等的財政支出。這需要逐步形成城市財政因向農民工提供服務而獲得正向激勵的機制，構建中央—地方、流入地—流出地合理的農民工市民化成本分擔機制，以實際發生額確定針對農民工轉移支付的支持方式。同時，基於農民工向泛珠三角、泛長三角和大環渤海流動的情況，構建三大橫向財稅區，使工業服務業及相關的稅收財力向三大財稅區集中。三大財稅區利用財力優勢試點推出“土地住房券”，引導實行農民工積分制的城市率先試點建立健全相應的社保體系，進而完善農民工人力資本型財政體制。

三  成果的主要價值

學術價值：一是在一定程度上彌補了普惠金融研究對象單一問題，將中國特色的“農民工”增添為普惠金融研究對象，細化了普惠金融研究領域﹔二是開闊了農民工市民化制度供給方面的研究視野，從“金融市民化”制度供給層面更新了保障體制，豐富了“金融別”農民工市民化的公共服務均等化研究。應用價值：一是能夠為各類金融機構研發針對農民工的普惠金融產品提供參考，且有利於監管規制﹔二是為各級政府及社會力量合力破解金融排斥提供了實操性建議。社會效益：有助於農民工憑借普惠金融獲得公平的發展機會，保障城鎮化進程中社會的和諧穩定。