施鵬鵬：進一步完善反腐敗基礎性法規體系

作者：施鵬鵬，系中國政法大學紀檢監察學院副院長、教授  

習近平總書記在二十屆中央紀委三次全會上指出，“要進一步健全反腐敗法規制度。圍繞一體推進不敢腐、不能腐、不想腐等完善基礎性法規制度，健全加強對‘一把手’和領導班子監督配套制度”。這一重要論述，強調了法規制度建設在腐敗治理中的重要地位，為推進法治反腐提供了方向性指引。

反腐敗基礎性法規體系建設，是反腐敗法規制度建設最為堅實的基礎性工程。持續保持懲治腐敗高壓態勢，必須不斷完善反腐敗基礎性法規體系。一方面，黨的十八大以來，習近平總書記圍繞全面從嚴治黨、推進黨的自我革命、深化國家監察體制改革等發表一系列重要論述，是新時代正風肅紀反腐和一體推進“三不腐”工作的根本遵循。進一步完善反腐敗基礎性法規體系，有助於在更細致更具體的層面上貫徹落實習近平法治思想、習近平總書記關於黨的自我革命的重要思想，更好指導和推進自我監督實踐和反腐敗法治實踐。另一方面，反腐敗制度的執行力、運行力與反腐敗制度規范體系的精密程度息息相關。完善的反腐敗基礎性法規體系，覆蓋腐敗預防和治理的方方面面，既架構起最為根基的規范性法規體系，回應腐敗治理的基礎問題，又涵蓋各重點領域的解釋性法規體系，回應腐敗治理的關鍵具體問題，從立法立規層面保障實現對腐敗問題的綜合治理、系統治理和源頭治理，實現依規治黨與依法治國相統一、制度治黨與法治反腐相協同。

從廣義上講，反腐敗基礎性法規體系由兩個不同效力層級的法律法規組成：一是根基性法規，規范的是腐敗治理中最應優先回應和解決的問題，關涉相關組織、機構、人員最為基本的職責、權利和義務，對整個反腐敗法規制度起決定性的統攝和引領作用﹔二是擴展解釋性法規，其以根基性法規奠定的基本框架為指引，細化不敢腐、不能腐、不想腐一體推進中的具體問題，推進反腐敗法規制度的具體落實。習近平總書記指出，“要增強法治意識、程序意識、証據意識，不斷提高紀檢監察工作規范化、法治化、正規化水平”。推進法治反腐，把權力關進制度的籠子，是進入新時代我們黨開展腐敗治理的一個重要特征。完善反腐敗基礎性法規體系，應樹立法治思維，將法治精神、法治方式貫穿反腐敗基礎性法規制定、執行的全過程。

一是增強法治意識、程序意識和証據意識，從組織、程序、實體等方面共同完善反腐敗基礎性法規體系。根基性法規應貫徹“三不腐”一體推進反腐戰略目標，體現法治反腐重要理念。擴展解釋性法規應涵蓋反腐敗體制機制全過程的核心重點內容，解決黨的各級紀律檢查委員會行使監督、執紀、問責職責和各級監察委員會依法履行監督、調查、處置職責涉及的各類基礎性問題。

二是規范基礎性法規效力位階，避免多頭立法。根基性法規包括根基性黨內法規和根基性法律兩大部分，擴展解釋性法規包括擴展解釋性黨內法規和擴展解釋性監察法規兩大部分。根基性黨內法規是黨內法規體系中最高規范性文件黨章之下最為高階的法規，指導擴展解釋性黨內法規的具體制定﹔根基性法律是以法律形式確定的、立法機關制定的反腐敗相關法律，規范最為基本的制度問題。應當以高位階立法保障腐敗治理核心思路的一貫性，統攝所有擴展解釋性監察法規對根基性法律細節化的完善，當監察法規與法律存在沖突時，須以法律的概括性表述為准，如有爭議應及時啟動相關審查及修改程序。

三是採用綜合立法模式制定根基性法規，運用專門立法模式制定擴展解釋性法規。綜合立法模式下，根基性法規具有較強的整體性和協調性，牽一發而動全身，根基性法規的制定和修訂直接關乎腐敗治理各個領域的具體規范，應從立法模式上強化根基性法規的基礎性地位。與之不同，針對腐敗治理具體制度應採用專門立法模式，基於根基性法規的統攝和引領地位，遵循根基性法規對反腐敗根基性問題的回應，進一步擴展並進行細致化的具有操作性的規定。這種立法模式在靈活性上更勝一籌，能夠根據腐敗治理發展在細節處及時調整，具有更高的效率。

四是面向反腐敗實際需求，主動回應紀檢監察實踐問題。完善反腐敗基礎性法規體系，應善於總結實踐中遇到的制度缺漏、規范適用爭議，以滿足反腐敗法治基本問題和實踐需要為著眼點，切實提升精准性、系統性和全面性。具體而言，一方面，圍繞根基性法規，進一步完善監察法和公職人員政務處分法、制定監察委員會組織法、制定腐敗預防法、出台反腐敗規范制定法等﹔另一方面，對於擴展解釋性法規而言，應制定紀檢監察監督專門規定、制定專門的紀檢監察問責制度規范、制定專門的反腐敗証據規定、制定體系化的反腐敗國際合作專門規定等。

徒法不足以自行。嚴格規范公正文明執法，對基礎性法規體系一體執行、一體遵照，亦是達成腐敗治理目標舉足輕重的環節。反腐敗基礎性法規體系的進一步健全，應與培養反腐敗工作人員法治意識、程序意識和証據意識相結合，以維護法規體系的規范性落實為保障，共同推進腐敗治理實踐。