中國地方政府債務管理和風險預警機制

上海財經大學金洪飛主持完成的國家社會科學基金項目“中國地方政府債務管理與風險預警機制研究”（項目批准號為：14AZD036），最終成果為研究報告《中國地方政府債務管理和風險預警機制研究》。課題組成員有：沈雨婷、葛璐瀾、程小慶、周金飛、鄭春榮。

一  研究的目的和意義

隨著中國地方政府債務的集聚，地方政府債務風險凸顯，防范和化解地方政府債務風險成為近幾年中國所面臨的急需解決的重要問題。然而，中國政府會計體系、政府財政透明以及地方政府舉債方式等方面存在問題，使得中國地方政府債務管理困難重重。本項目的研究目的，就是通過對政府會計制度、財政透明度、舉債方式和地方政府債務管理進行理論研究和經驗分析，在構建理論模型闡述地方政府債務的相關機理，以及解決理論問題的同時，提出關於中國地方政府債務管理和風險預警方面的，在理論上科學嚴謹、實踐中可行的政策建議，為政府決策提供科學支撐，以便有效防范和緩解中國地方政府債務風險。因此，本項目研究具有重要的理論意義和現實意義。

二  成果的主要內容

該成果的主要研究內容有四部分。

（1）政府會計制度和地方政府債務管理。該成果的第二章將系統地分析目前中國政府會計制度以及對地方政府債務的確認、核算和計量現狀，並結合西方發達國家經驗和中國國情，探索中國地方政府會計制度改革的科學進程，提出中國政府會計改革目標和具體實施步驟。

（2）地方政府的舉債方式。該成果的第三章對地方政府舉債方式的發展和演變進行了回顧，通過構建理論模型對地方政府過度舉債的動因進行了分析，並重點研究了近年來地方政府的主要舉債方式。通過構建理論模型對地方政府過度舉債的動因進行分析，並根據所構建的模型對現有地方政府債務的管理政策的作用機制和效果進行了分析。通過使用博弈論和計量方法，對融資平台公司的舉債行為進行了分析。該成果的第三章還用回歸模型對地方政府債券發行利率進行了經驗研究。

（3）財政透明度和地方政府債務管理。該成果的第三章中，以地方政府財政透明度為切入點，從政府債務“借、用、還”三個方面展開對地方政府債務管理的研究。首先，比較系統地介紹了國內外對財政透明度研究的現狀，並指出當前中國地方政府財政透明度的現狀﹔通過動態博弈模型研究了地方政府自主發債過程中的最優財政透明度，並通過計量方法對財政透明度在地方政府債務限額管理中的中介效應進行了經驗分析﹔還研究了財政透明度與地方政府債務置換的關系，通過博弈模型研究了地方政府債務置換過程中可能引發道德風險，以及財政透明度在防范道德風險中的作用﹔研究了財政透明度與地方政府債務募集資金使用的關系，通過構建多任務委托代理模型，研究了在財政透明度不高的背景下，如何提高地方政府債務資金的使用效率。

（4）中國地方政府債務風險預警機制研究。該成果的第五章首先對地方政府債務在長期及短期中的可持續性進行了理論研究。通過構建地方政府債務累積過程的可持續性理論模型分析地方政府在長期中的償債風險，以及不同的政策背景下地方政府債務可持續性情況﹔然后通過對地方政府債券投資模型中的均衡狀態分析，進一步分析了地方政府流動性風險的影響因素。另外，在報告中構建了中國地方政府債務風險預警體系並對目前情況進行經驗分析。圍繞地方政府債務風險的發生過程，基於債務現狀、償債能力、舉債壓力及外部宏觀環境風險因素等方面構建了債務風險評估與預警體系，使用了層次分析法和熵值法結合的綜合賦權方法確定該指標權重，根據風險警戒值判斷預警區間，最終計算風險評估指數並確定風險水平，實現地方政府債務的評估、預警和分析。

三  成果的主要觀點和建議

該成果主要觀點如下。

（1）中國的會計核算報表對地方政府債務的核算范圍較窄，隻反映了地方政府債務中直接顯性的部分，直接隱性債務和或有負債並沒有反映在資產負債表中，財務報表附注中也沒有披露相關信息。中國地方政府負債種類繁多且具有一定的特殊性，應綜合考慮政府債務的本質、風險的實際承擔者、償還金額的可靠估計性等因素來衡量一項債務是否屬於政府負債，同時適當採用多種計量屬性進行債務計量，提高債務會計信息的有效性。就地方政府債務信息管理而言，還存在地方政府債務定義不夠明確、地方政府披露信息不全面、地方政府公開的會計報表完整性不高、政府和所屬的事業單位及社團缺乏統一的會計准則和制度體系、缺乏公開披露的政府財務報告等問題。

（2）對於地方政府過度舉債成因的研究表明，中央政府和地方政府在最優地方債務水平的選擇上是有差異的，地方政府舉債時隻會考慮本地區的債務風險，另外再加上晉升激勵因素，使得其最優地方債務水平要高於中央政府所設定的相應水平，導致地方政府過度舉債。首先，地方政府和融資平台之間存在的委托代理問題，使得資金的使用效率降低﹔其次，也會造成二者在債務問題上的權責不清，使得地方財政負擔上升﹔最后，地方政府通過融資平台舉債會在很大程度上增加中央政府對於地方政府債務的監管成本。

（3）公開發行的地方政府債券發行利率相對較合理地體現了財政狀況之好壞，財政狀況較差、金融市場發展程度不高的地方政府其融資成本很高，反過來又會進一步惡化其財政狀況。這也意味著，為了以較低的成本獲得融資，地方政府必須改善其財政狀況，降低財政風險。所以成熟的地方政府債券市場，可以幫助地方政府加強財政自律，降低地方政府財政風險。

（4）當前中國地方政府的財政透明度還不太高，中央政府可以將地方政府自行發債額度大小作為一種激勵措施，來引導地方政府真實地披露財政信息，從而提高地方政府財政透明度﹔對於地方政府新增債務限額分配，要積極利用財政透明度的中介效應，發揮財政透明度的信號作用。

（5）影響地方政府債務長期可持續性的主要因素為經濟增長率、利率、財政赤字率以及初始債務水平，而經濟增長率是最為核心的因素。中國目前經濟進入新常態意味著經濟增長率已經從高速增長模式進入較低水平，並且未來還有繼續下降的可能，給中國地方政府債務風險增加了更多的可持續性壓力。影響地方政府債務中短期可持續性的主要因素為現存債務規模、市場對低風險債券的投資需求水平以及地方政府間經濟基本面的相對強弱水平。從風險預警的經驗分析結果來看，由於隱性債務風險以及難以化解的融資壓力，中國地方政府債務平均風險水平有上升趨勢，多個省級地方政府風險等級提高﹔北上廣以及長三角地區等各個省份因為經濟發展水平高、增長潛力大、償債能力穩定，具有最低的風險等級，而北部地區以及中部地區的部分省份，面臨較為嚴重的債務風險。

根據以上觀點，該成果建議如下。

第一，在政府會計改革方面，應當首先明確改革的目標是促進健全的政府財務管理，幫助政府履行公眾受托責任。建議先開展地方政府債券復式預算的試編工作，積累工作經驗，逐步完善地方政府預算管理模式。需要建立統一的會計准則和制度體系，全面覆蓋地方政府債務。另外，要加快政府綜合財務報告編制，並完善地方債務信息披露。

第二，就地方政府的舉債而言，嚴格的問責制可以使地方政府重視債務風險，因此要完善地方官員在債務管理上的問責與考核，切斷融資平台與地方政府之間的隱性擔保，並加快地方政府債券市場建設，促進地方政府信用評估和地方政府債券定價市場化。要鼓勵發展有效的第三方評級體系，完善金融市場環境，使地方政府債券能夠在市場交易中體現政府信用價值。

第三，財政透明度的提高不僅可以提高地方政府債務資金的使用效率，也可以讓地方債券利率反映出政府的財政風險，有利於地方政府債券市場的健康發展。因此，需要完善頂層設計，加強財政透明度制度建設，並規范財政信息公開程度，加大政府審計力度。就目前而言，財政部可以將地方政府自行發債額度大小作為一種激勵措施，來引導地方政府真實地披露財政信息，並設置政府債務專欄，規范債務信息披露。

第四，為了對地方政府債務風險進行預警，當前急需解決的重要問題，是厘清各級地方政府隱性債務水平以及當前債務關聯項目的運行情況，獲得或估算出較為准確的債務水平及債務結構的數據。建議各個地方政府在加快綜合財務報告編制的同時，建立動態的債務風險預警模型，以及各級政府財政狀況、債務情況的具體數據，估算不同經濟條件下的政府債務相關預警指標等，實時跟蹤指標情況，對於風險點提出針對性預案。

第五，鑒於部分省份和地區近幾年的債務風險處於高位，並有繼續上升趨勢，需要做好應對措施。短期內要盡快甄別各級地方政府隱性債務規模及風險暴露水平，提出不同等級的風險事件應對預案，包括債務違約后的過渡與處置方案﹔中期內根據地方政府債務風險預警體系建立風險預警機制，定期監測債務風險水平、風險結構及發展趨勢，對於不同等級的地方政府採取不同等級的行政管制措施與監管力度，對高風險地區的債務發展狀況進行嚴密監控﹔長期中需要改善中央與地方政府間的財政關系，調整財權與事權分配結構，從債務累積的根源上降低債務風險發生的可能性。