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作者系國家社科基金項目“新出簡牘與秦漢縣制研究”負責人、中國人民大學國學院教授
縣制是中國地方行政的基礎構成，也是中國政治文明的重要內容。受限於傳世記載之簡略，我們對中國古代縣制的發展易形成由簡而繁、由粗而精、由低而高的線性認知。然而，進入歷史的具體情境，一個有趣的問題就會呈現：中國歷代王朝對地方行政的評價中，往往“厚古薄今”，推重“漢制”。現代學者嚴耕望在經過系統細致的研究之后也得出相近結論。他在《中國政治制度史綱》中對“漢代地方行政制度之優點”多有闡述，並稱“歷代地方吏治當以兩漢最為優良，此千古定論，無人否認者”，“凡此種種，皆足說明漢代地方吏治之優美所以卓絕千古，非偶然也”。今人研究與古人認知匯聚，指向同一早期時代，恐非偶然，是值得深究的學術論題。得益於不斷涌現的新出簡牘，切實說明漢代縣制的特征成為可能。不僅如此，我們還進一步發現，漢制淵源所在的秦代縣制已展現出頗為成熟完備的面貌，為以往所未知。這些對於重新定位中國古代官僚制與地方行政的初始特征及其變遷線索，頗有裨益。
曹、官兩分與秦縣的組織形態
裡耶秦簡《遷陵吏志》(簡7-67+9-631紅外線)作者\供圖
過去一般認為，秦漢縣制發展至漢武帝時期逐步成熟，主要標志是縣廷開始設置諸曹掾史，呈現分曹治事的樣貌特征。關於這一點，前輩學者如嚴耕望、陳夢家等人將其稱為“列曹”或“諸曹”。睡虎地秦簡發現后，戰國至秦代的地方政府一度設置過不少“嗇夫”類職官，開始受到關注。后有學人將嗇夫所主機構稱作“稗官”，但仍認為“在漢以前根本就沒有曹”。2002年，裡耶一號古井發現秦簡。該簡所記遷陵縣在秦代隸屬洞庭郡，設於秦王政二十五年（前222），處於今湖南湘西龍山縣裡耶鎮，地理位置偏遠。作為當時上千個秦縣之一，遷陵不僅戶數甚少，縣城規模也非常有限，殘存部分面積近2萬平方米，是考古已知秦漢三十余座“特小型縣邑城”之中最小的。由遷陵縣這一如此微小的標本切入，我們卻發現：秦代縣級行政組織已明確呈現曹、官兩分格局。縣廷內設吏、戶、倉、司空等列曹，縣廷之外又有倉、司空、田、少內等諸官。
“曹”由令史值曹充任，無印綬，所發文書須加蓋縣令、丞印，體現縣廷意志﹔“官”由嗇夫及佐、史組成，有小官印，具有一定的獨立性。如與現代行政組織相參照，“曹”是縣廷的“組成部門”，“官”是縣廷的“下屬機構”。前者或可通過“期會”等出席縣廷會議，參與討論﹔后者大多沒有這類參議權。遷陵縣規模很小，但分曹卻在10個左右（金布、倉曹、戶曹、令曹、吏曹、尉曹、獄東曹、獄南曹、覆曹、司空曹），比唐代赤縣隻有6個（司功、司倉、司戶、司兵、司法、司士）、諸州上縣以下僅有2個（司戶、司法）明顯要多。與此同時，遷陵縣設官也在10個左右（司空、田官、田、倉、庫、畜官、少內、都鄉、貳春鄉、啟陵鄉），排除3鄉，尚有7個，加上培訓學子的學佴，比唐代諸州上縣設有獄、市、倉三個機構以及縣學也要多出不少。這些都反映了秦縣行政組織的科層化程度。此外，同名曹、官在事務上並不完全對口，而是因事運作，協同處理。以倉曹與倉為例，簡8-481“倉曹計錄”除“禾稼計”外，尚有“畜計”“畜官牛計”“馬計”“羊計”“田官計”與畜官、田官相關的統計。由此言之，秦縣的機構設置形態與業務運作方式反而與現代行政組織更為相近。
支撐秦縣開展運作，還需要制度與人員保障。秦律、令有很多涉及行政管理的條文，如《倉律》《金布律》《關市律》《司空律》等，對政務流程、官吏職責均有明確規定。至於吏員規模，《遷陵吏志》記遷陵縣的正式在編吏員在103人左右，相較於縣城及所轄人口，以及尹灣漢簡《東海郡吏員簿》記西漢后期東海郡下轄縣邑的吏員，規模偏大。這還不包括編制外的“員”外之吏，以及供給官府的職役、更卒群體。
由上，秦縣級行政組織基本符合層級制、分工制和依法辦事三項理性官僚制的特征。而《漢書·百官公卿表》《續漢書·百官志》所記主要反映西漢武帝至東漢的縣制情形。后世稱引的“漢制”，其實已是秦代縣制變化之后的樣貌了。
屬吏之“掾”與歷史早期的因事差遣
作為文書類吏員，令史在縣級行政中發揮著重要作用。秦代令史無論在縣廷“直曹”，還是外派參與縣下諸官工作，仍稱令史，秩級不變，也不因此掌有印綬。這在本質上呈現出因事差遣性質，可分稱“廷內差遣”“廷外差遣”。秦及漢初，簡牘所見“掾”是動詞，為審核、核查之義。今據岳麓書院藏秦簡、周家台秦簡，“掾”仍為動詞，作為屬吏稱謂及身份的“掾”尚未出現。至於《史記》所載蕭何為“主吏掾”、曹參為“獄掾”的熟知記載，實際皆為司馬遷以西漢中期稱謂習慣以記錄秦末職官。這同時也說明，武帝時出現了屬吏性質的掾史之“掾”。“掾史”之“掾”遵“動詞習久為名詞”的官制演變規則，是動詞“掾”的名詞化。
武帝以來，“掾”是某一部門、某項工作負主要文書責任者，代表史類吏員的擴張。就縣掾史而言，無論曹掾還是廷掾，皆屬縣廷內外的因事差遣，背后伸張的是縣廷權力。西漢中期掾史的發展，與縣下機構（“官”）地位下降存在關聯。隨著國家對資源掌控的逐步下降，縣廷為加強管理，更多採取因事差遣屬吏的方式。負責具體事項的縣吏，又稱“某（事）掾”，所負職事及權責歸屬，更為明確。縣掾外派，事訖返廷，參與集議。這一變化顯示出縣廷組織的擴張，縣的集權趨向由此加強。至孫吳初年，走馬樓吳簡所見鄉吏更多是鄉勸農掾、典田掾。當時，鄉勸農掾在督勸農作之外，還要接受上級臨時指派，去隱核新佔民、州軍吏及其父兄子弟、陂塘田畝，審實私學。從發展脈絡思考，這實際反映秦漢掾史差遣特征在孫吳的延續。如吳簡中的烝若，曾任期會掾，后來又擔任典田掾、都典掾，前者參事縣廷，后者多赴離鄉。一人先后出任相關職務，顯示內、外差遣的靈活。
總之，漢代“掾”的出現，本質是因事差遣的發展。掾史之“掾”，不是下屬機構的固定負責人，因而無官印而使用私印。“掾”的這一重新界定，可以擴展至對武帝以降中央、地方各種“掾”最初設置的理解把握。某種意義上看，差遣這一靈活的后代任官形式在中國早期王朝已有部分設計及實施。
“鄉官”本義與秦漢的基層治理能力
秦漢“鄉官”對認識中國古代基層治理非常重要，然而基本含義卻長期存在誤解。有認為“鄉官”是與鄉吏有別的三老、孝悌、力田等民官。此說或受清人趙翼影響，趙氏稱引又來自《后漢書》章懷太子李賢注。追溯史源，唐人李賢將嗇夫、三老、孝悌、力田都視作鄉官，既包括鄉吏，也包括民官，是寬泛概念，故此說無法成立。唐人杜佑《通典》又記漢代“鄉官”包括鄉嗇夫等鄉吏、亭吏、裡吏以及三老等民官，泛指鄉裡小吏，更顯寬泛。然而，無論李賢抑或杜佑的說法，實際也都存在問題。
秦漢“官”既可指機構，也可指該機構的官吏。秦漢“鄉官”指鄉吏及所主機構，包括鄉嗇夫及鄉佐、史，即鄉級機構中有祿秩的正規公務人員。而亭吏、民官都不在鄉官范疇，裡吏是役不是官。由於唐代沒有鄉級機構，也沒有鄉吏，主要由裡正上番於縣，處理鄉一級事務，故在虛鄉制、且早已沒有亭的唐代，將歷史上鄉、亭、裡小吏通稱“鄉官”，或將鄉吏、民官泛稱“鄉官”，也就可以理解。然而，這卻不能代表秦漢“鄉官”的實際情況，反而恰恰說明，漢唐之際的鄉制發生較大變化，唐人已經不太熟悉秦漢之制了。
那麼，我們花費些許筆墨，辨析鄉官本義，用意何在？西方對秦漢基層治理能力持謹慎態度。政治學家、歷史學家塞繆爾·E.芬納在《統治史》提到“中國沒有留存下來多少描述漢代政府實際運作的文獻，……我們無從得知中國地方政府在現實中是如何實施治理的。首先，他們能夠在多大程度上違背中央政權的指令，一項猜測顯示，他們的行動模式會比較靈活”。事實上，秦漢簡牘提供了“實際運作的文獻”，在尚且使用木牘竹簡作為書寫載體的技術條件下，秦漢在縣下各鄉已設置由正式在編吏員組成的正式機構，實現對基層社會較為深入有效的治理。當時，秦遷陵縣設置了三個鄉，下轄六個裡，以裡、鄉為單位編造戶籍，載明包括姓名、爵位在內的每戶家口信息，並附列依附身份及奴婢。縣內不僅對墾田、田租數有確切統計，而且對國土資源有細致調查。如“貳春鄉枝（枳）枸志”，對該鄉經濟果木的植株數量、佔地面積、枝條高度、去鄉距離、結果情況都有記錄。遷陵縣所處之地，群山聳立，峰巒起伏，今日仍是交通不便的偏遠地區，但秦通過官僚組織及文書制度，對地方基層控制之深、對人員物資了解之具體，遠超想象。
立足新出簡牘，秦漢縣制呈現以上新特征。后代王朝地方行政的分曹分職退化、鄉制虛化與鄉裡控制的鬆弛，反襯出秦漢不僅是中國縣制的奠基期，也是經典范式的確立形成之時。相關設計施行，不僅展現中國古代治理模式及基層權力關系的新形態，而且為重新把握早期中國地方行政的歷史意義提供新可能。
