羅璨：增強立法系統性整體性協同性時效性

作者：羅璨，系西南政法大學智能司法研究院研究員

【深入學習宣傳貫徹黨的二十大精神】

習近平總書記在黨的二十大報告中強調，要“增強立法系統性、整體性、協同性、時效性”，這對高質量立法提出了具體要求。作為全面依法治國、法治中國建設的首要環節，立法對依法執法、公正司法、全民守法具有關鍵的引領和推動作用。目前，我國已經形成了以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，黨的十八大以來，全國人大及其常委會在制定法律、修改法律、通過有關法律問題和重大問題的決定、作出立法解釋等方面持續取得成就，立法數量大幅增加，立法工作正在經歷從“有沒有”到“好不好”的重大轉變。系統性、整體性、協同性、時效性是衡量立法“好不好”的明確標准和尺度，是推進科學立法、民主立法、依法立法，統籌立改廢釋纂的重要支撐條件。

第一，增強立法系統性。系統性是馬克思主義哲學重要的認識論和方法論，系統性要求不僅要把研究的問題當作一個系統，分析系統的結構和功能，更要用系統思維分析事物的本質和內在聯系，從整體上把握事物發展規律，提高分析和解決問題的科學性。立法本身是一個系統，同時也是法治建設系統工程的一個子系統，再從法治的外部關系來看，法治建設又是全面建設社會主義現代化國家的重要組成部分，與經濟、政治、文化、社會、生態、科技、軍事、外交等各個方面相互聯系、相互作用。因此，必須用普遍聯系的、全面系統的、發展變化的觀點看待和推進立法工作。在立法中貫穿系統觀念，要從黨和國家事業發展全局的戰略高度來定位，而不是就法論法。從頂層設計來看，中國特色社會主義法律體系應當緊扣中國式現代化的特征，立足人口規模巨大、全體人民共同富裕、物質文明與精神文明相協調、人與自然和諧共生、走和平發展道路的現代化進行總體布局﹔中國特色社會主義法律體系應當契合中國式現代化的本質要求，將堅持中國共產黨領導、堅持中國特色社會主義、實現高質量發展、發展全過程人民民主、豐富人民精神世界、實現全體人民共同富裕、促進人與自然和諧共生、推動構建人類命運共同體、創造人類文明新形態高度融入立法宗旨、法律原則中。對於現實中的具體法律問題，要透過現象看本質，從部門法、單部法到條文、術語，都要把握好全局和局部、宏觀和微觀的關系，從完善法律體系、完備法治建設系統、推進國家治理體系和治理能力現代化的全局出發，系統性思考、系統性設計、系統性謀劃、系統性推進。

第二，增強立法整體性。整體觀念強調任何系統都是一個有機的整體，法律體系應當是完備和統一的。關於完備性，至少應當包括三方面內容：從法律體系的部門劃分來看，中國特色社會主義法律體系以憲法為核心，由憲法及相關法、民商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法、國際法等多個領域立法構成，每個領域的立法內容應當完備，對於必須納入法律調整的現象、行為、問題，不留白﹔從法律體系的效力位階來看，中國特色社會主義法律體系以憲法處於最高法律位階，呈現出法律、法規、條例、規章等多個層次，每個層次的立法應當各司其職，不缺位﹔從法律體系的廣義視角來看，鄉規民約、自治性的團體規則、行業章程、習慣等軟法是中國特色社會主義法律體系中不可或缺的組成部分，應當完善軟法機制，以發揮軟法在全面推進依法治國中的重要作用和獨特優勢。關於統一性，主要涉及看待和處理立法中的沖突和矛盾問題。一方面，應當改善部門法之間、不同法律位階之間等的沖突，在完善相關審查糾正機制和法律適用規則的同時，盡量減少和避免法律規定不一致、相互抵觸的情況。另一方面，不同立法文件，特別是在不同部門法之間，因為各自重點關注的法律利益存在差異，會出現法律利益之間的矛盾，應當以立法是一個有機整體為立足點，辯証看待和解決這類矛盾問題。

第三，增強立法協同性。協同是指系統的各個組成部分相互協作、功能耦合，同步形成拉動效應，以實現共同前進、積極發展。習近平法治思想注重協同治理在全面依法治國中的重要地位，立法協同性是推進協同治理的制度保障，是促進各項治理舉措在政策取向上相互配合、在具體實施中相互促進、在實際成效上相得益彰的法治基礎。立足法治國家、法治政府、法治社會一體建設的視角，立法協同性應當從多方面、多層次、多維度予以推進和實現。關於中央立法與地方立法的協同，中央立法既要充分考慮地方立法需要，又要防止地方保護主義法律化，為地方立法提供明確指引和指導﹔地方立法應從本地實際出發，提高可操作性和精細化水平，切實提升中央立法的實際效果。關於區域協同立法，應當逐步構建起區域協同法律體系，明確相關工作機構的職責，健全協同立法的保障機制，為區域治理和區域協調發展提供法律指引。關於不同部門法的協同，現實的法律現象和問題是交織在一起的，一種法律關系可能進入多個部門法的調整范圍，應注重交叉法律問題的研究，在避免沖突的前提下實現法律制度的銜接和配合。關於國家機關法定權責的協同，應當對部門機關之間的協同合作進行明確指引和規定，真正形成相輔相成、相互促進的合力，避免爭權諉責的現象。關於立法工作的協同推進，立法工作本身是一個全局和局部、整體與重點相結合的龐大工程，在動態層面，應當統籌推進各個方面、各項進度的協同進行，並注意立法與行政和司法機關法律解釋權之間、立法與傳統文化和道德觀念之間的協同優化。

第四，增強立法時效性。時效性表明了法律是發展而非靜止的、開放而非封閉的系統。習近平總書記強調：“立法主動適應改革需要，積極發揮引導、推動、規范、保障改革的作用，做到重大改革於法有據，改革和法治同步推進，增強改革的穿透力。”在全黨全國各族人民邁上全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的歷史時刻，立法應當與時俱進，緊密契合國家治理急需、滿足人民日益增長的美好生活需要適時更新，在國家安全、科技創新、公共衛生、生物安全、生態文明、防范風險等領域推進法律改革，填補制度空白。除了做好加法，還要做好減法。習近平總書記強調：“對不適應改革要求的現行法律法規，要及時修改或廢止，不能讓一些過時的法律條款成為改革的‘絆馬索’。”近年來，我國立法數量劇增，及時清理過時的、不再適應我國實際發展需要的法律規范文件，也是增強立法時效性的重要工作。

高質量立法是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家的必然要求。“為國也，觀俗立法則治，察國事本則宜。不觀時俗，不察國本，則其法立而民亂，事劇而功寡。”增強立法系統性、整體性、協同性、時效性，必須從我國基本國情出發，既不能脫離實際，也不能因循守舊。同時也要學習借鑒世界優秀法治文明成果，應當以增強我國立法系統性、整體性、協同性、時效性為重要前提，堅持以我為主、為我所用，批判鑒別、合理吸收。隻有堅持走中國特色社會主義法治道路，在法治軌道上實現高質量立法，才能確保實現中國特色社會主義的良法善治。