西部地區巨災風險評估與管理創新

華南理工大學文宏主持完成的國家社會科學基金項目《西部地區巨災風險評估與管理創新研究》（項目批准號為：12CZZ037），最終成果為專著《西部地區巨災風險評估與管理創新》。課題組成員有：卓黎黎、王郅強、張書、馬麗娜。

該成果對西部巨災管理進行跨領域研究，從公共管理學、社會學、政治學等多重視角，全面闡述了西部地區的主要險種和管理現狀，提出西部地區巨災風險評估與管理創新路徑，結合西部地區的實際情況加以詳細說明，對實踐中巨災管理提供了良好的思路，並延伸巨災概念的范圍，突破了僅僅從發展誘因及結果規模限定巨災的傳統認知，突出了巨災風險的相關特征及作用過程，探討了自然災害及社會風險的共性問題，重點關注了巨災風險評估與管理的創新路徑，對於現代社會中的個體安康及社會秩序的穩定，具有重要的理論意義。

一 成果的主要內容和重要觀點

該成果以西部地區巨災風險形勢變化為背景，從理論和實踐相結合的角度，對巨災風險、巨災風險評估、巨災風險管理等相關概念進行了界定，對核心概念之間的相互關聯進行了明晰。該成果詳細闡述了國內外巨災風險管理的相關理論，對風險管理理論、脆弱性理論、多部門協作理論等進行分析，沿襲巨災風險管理的理論論述精髓，概覽了西部地區巨災風險評估及管理現狀，詳細分析了西部地區巨災風險的種類，探討我國西部巨災風險管理的總體評估體系，設計風險評估的指標體系並科學地賦予權重。結合西部12個省、自治區、直轄市的災情數據具體評估巨災管理水平，在充分梳理國際巨災風險管理實踐經驗以及中東部地區巨災風險先進經驗的基礎上，立足於西部地區巨災風險管理的實際情況，按照自然災害與社會風險的維度，盤點巨災風險治理的成績及問題，總結巨災風險治理的成果，分別從構建基於風險感知理論的巨災風險評估框架，形成基於脆弱性理論的政府巨災管理能力評價體系，基於協同政府理論的災害管理多部門協作制度設計，以及巨災風險中的政府輿情管理優化等方面，提出西部地區巨災風險管理創新路徑。結合自然風險與社會風險不同維度，借鑒發達國家的治理經驗，提出針對性的政策建議，以期為我國政府提升對巨災風險治理能力做出一些有益的啟示。

西部地區生態及社會脆弱性特征明顯，巨災風險管理形勢嚴峻。該地區巨災風險特征包括災害多發頻發與災害立法的相對不健全、救援難度巨大與自救能力的成長不足、環境極端脆弱與社會經濟跨越式發展的迫切、風險分擔需求強烈與保險行業的相對滯后、風險治理難度大與人才科技儲備的欠缺、災害與貧困的鏈條效應顯著等方面。

造成西部地區巨災風險管理形勢嚴峻的原因涉及民族、生態、宗教、文化、治理等諸多因素，巨災風險管理創新需求迫切。西部地區巨災風險評估與管理，所面臨的將是生態環境更脆弱、資源保護基礎更欠缺、社會風險抵御能力更低下的現實狀況。西部地區較為割裂的巨災風險治理體系，如何應對和治理爆發頻率集中、社會風險聚集的巨災風險，是切中巨災風險治理需求的集中領域。

西部巨災風險管理創新應以“從應急管理到風險管理”“從單災種管理到全面管理”“從情景設置到虛擬演練”為基本原則，以“脆性評估”和“全面風險治理”等為理論框架，研究巨災風險管理創新的目標、任務與需求，以及相應的體制架構、運行機制和支撐體系。

二 成果的對策建議

該成果基於對西部巨災風險具體情況的深入分析，並在總結和比較國外相關理論與實踐經驗的基礎上，針對我國西部巨災風險管理的困境，有重點地提出了做好巨災風險治理的策略選擇與路徑優化，並較為全面和系統地提出了實際工作當中治理巨災風險的政策建議。

（一）巨災風險管理的機制深化與制度協同

將巨災風險納入制度規范體系，實現巨災風險治理的常態化，從而做好巨災風險制度的機制深化與制度協同。具體而言，需要設立巨災風險管理的主管機構，統一調配救災資源﹔加強巨災風險管理法制建設，使巨災風險管理工作有條不紊﹔強化中央政府與地方政府的職權協同，充分發揮多部門間的合作，提升防災減災的積極性﹔明確不同層級政府巨災風險的治理責任，對政府巨災風險治理的運作過程進行細致的規定。

（二）優化巨災風險資金管理和物資儲備

巨災風險的治理需要相應的資源支撐，這是巨災風險治理的前提。具體可以從以下幾個方面進行改善：做好巨災風險治理的戰略物資儲備，充分發揮整個社會的力量，提高應急預算資金的效能﹔建立巨災風險治理的財政保障體系，加強巨災風險的政府投入，建立國家應急基金﹔逐步建立完善巨災風險保險制度。

（三）構建巨災風險的信息系統平台

信息是巨災風險治理的核心要素，也是識別及判斷巨災風險級別及破壞程度的關鍵變量，巨災風險治理離不開完整的巨災風險信息管理系統作為支撐。具體而言：建立全國統一的巨災風險信息系統，以迅速展開信息監測和處理﹔建立健全的政府信息公開制度，積極做好巨災風險信息的預防、發布、引導及澄清工作，樹立正確的巨災風險輿論導向﹔構建完備的巨災風險數據網絡信息系統，致力於信息識別與數據分析。

（四）完善巨災風險管理機制建設

巨災風險發生后，政府必須果斷採取有效措施，整合各種社會資源，迅速掌控巨災風險的局勢，致力於盡早地恢復正常社會秩序。要做到構建巨災風險應急預案機制，依據巨災風險治理的具體要求，採取有效的應對措施﹔優化巨災風險的應對機制，包括預警機制、快速反應機制、協調機制等方面，保証信息通暢，形成巨災風險治理力量的整合。

（五）充分發揮公眾在巨災風險治理的作用

樹立以人為本、預防為主、防治結合的巨災風險治理思路，提高公眾對巨災風險事件的認知，從而提升全民巨災風險意識，整合社會各界力量，調動不同主體的主動性﹔積極營造支持巨災治理的社會氛圍，實現全社會積極支持及全員參與﹔合理設置巨災風險治理的激勵水准，解決巨災風險治理的可持續投入。

（六）強化巨災風險治理的技術支撐

積極引入安全數字網絡等最新科學技術，不斷提升巨災風險治理的安全系數，致力於構建現代化的安全防御系統、巨災風險預警系統和應急救援系統，逐步實現巨災風險治理的現代化，以最快時間恢復正常生產生活秩序，將巨災風險損失降到最低限度，構建安全有效的巨災風險治理科技平台。

（七）提升巨災風險的監測、預警、預報水平

尋求巨災風險爆發的蹤跡及規律，形成高效准確的巨災風險預警機制，體現巨災風險的監測、預警、預報水平，提前做好巨災風險准備工作。具體包括建立巨災風險監測和預警的綜合系統，壓縮巨災風險信息回應及行動實施的時間，提升巨災風險管理的監測水准﹔改進巨災風險的監測預警技術，提前做好避難防災工作，降低生命安全隱患，減少經濟財產損失。

（八）完善多元主體參與巨災治理的機制

當前巨災風險治理多元化格局正在逐步形成，不同主體尤其是經濟主體的影響力實力不斷擴充，政府要做到積極組織動員公眾參與應急管理，發揮社會公眾的力量﹔鼓勵其他主體參與巨災風險治理，實現巨災風險治理的協同，提升風險治理的績效水准﹔積極促進多元主體的分工協作，綜合利用各方力量，發揮系統的整體優勢﹔做好多元主體參與治理的資源保障，實現巨災風險治理物資資源保障的全面統一協調。

（九）充分發揮新聞媒體和社會輿論導向作用

及時准確權威的新聞報道能舒緩社會公眾面臨各種不確定狀況的焦慮情緒，消除社會公眾對巨災風險的恐懼。具體而言，完善新聞發布制度，力求風險信息的有效傳播，協調巨災風險治理過程中各個媒體的關系，實現良性互動﹔積極影響媒體議程設置，引導公眾的輿論方向，使得權威信息為公眾及時有效地獲取。

（十）強化巨災風險救助的捐助管理與心理干預

積極鼓勵針對巨災風險的社會捐贈，激發公眾的公德心﹔健全社會慈善資金的監督制度，保証資金的用途符合法律規定以及捐贈受贈雙方的意願﹔協調心理援助工作有序開展，對災區群眾提供及時有效的心理干預﹔引導民間力量參與災后心理援助，從而組織具有針對性的心理救援。

三 成果的價值

從巨災風險的類型特征與演化規律出發，以“脆性評估”和“全面風險治理”為分析框架，透析西部地區巨災風險管理的制度需求，探討巨災風險治理能力的提升途徑，有助於明晰巨災風險管理的體制架構、運行機制與支撐體系，實現多層次與廣視角的創新路徑與方法，形成基於脆性評估和模擬演練為基礎的組織學習機制，為進一步完善地方政府治理、危機管理理論、政府發展模式理論等提供基礎。

推進西部地區巨災風險的脆性評估與管理創新研究，不僅能夠展現當前我國巨災風險管理的大體現狀，防止巨災風險由西部地區向全國的蔓延，實現巨災風險治理能力問題普遍性與特殊性的結合﹔而且有助於厘清一個國家在特定發展階段巨災風險的關鍵要素，並能通過對巨災風險的特征類型、形成機理、演化規律進行實証分析，系統總結西部地區巨災風險管理的有關經驗教訓，為西部地區公共決策提供客觀的數據與信息支持，從而為中國巨災風險管理的實踐發展做出積極貢獻。