深化中國城市公用事業政府監管體系改革

吉林大學謝地主持完成的國家社會科學基金項目《中國城市公用事業政府監管體系研究》（項目批准號為：12AZD107），最終成果為同名研究報告。課題組成員有：劉佳麗、孔曉、郁秋艷、肖興志、和軍、尹竹、謝斯儒。

一 研究的目的和意義

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。落實到城市公用事業領域，其主要矛盾就是國家經濟社會發展需要及人民對城市美好生活向往，與城市公用事業發展不平衡不充分之間的矛盾。由城市公用事業的技術經濟特征所決定，政府監管在城市公用事業發展中扮演著重要角色。改革開放以來，我國城市公用事業取得長足發展，城市公用事業政府監管改革不斷深化。同時，城市公用事業領域存在若干供給側結構性矛盾，公用事業政府監管改革也存在碎片化問題，亟待通過全面深化改革加以解決。這是本項研究的基本背景。

該研究的目的，是在系統梳理已有研究文獻的基礎上，緊密結合我國公用事業監管實際，以提升政府監管質量、完善監管治理為核心，推進公用事業發展，使之既能夠滿足人民的公共服務需求，又有效促進經濟增長，從而確立一種新的城市公用事業政府監管理念，建立健全政府監管體系。

二 成果的主要內容、重要觀點及對策建議

基於上述研究背景和研究目的，該成果主要在以下幾個方面深化了我國城市公用事業政府監管體系研究。

（一）城市公用事業監管體系改革研究分析框架

鑒於我國城市公用事業政府監管改革呈現碎片化的特點，單獨從監管機構、監管立法或者是監管手段的設計已無法滿足我國現階段的監管需求，我國特有的國情和發展階段更是決定了我們絕不能簡單地照搬照抄國外公用事業監管理論。因此，立足本國國情，做好城市公用事業監管體系的“頂層設計”，對於推動公用事業發展，有效支撐城鎮化進程，促進經濟增長就具有了越來越重要的意義。

一般而言，公用事業政府監管體系包括監管目標體系、監管運行體系、監管評價體系等三個子體系，並依順序形成正向反饋循環。應調適公用事業監管目標體系，完善監管運行體系，健全監管評價體系，及時評估公用事業運行效果和存在的問題，通過監管體系改革，培育公用事業發展新動能。在國內學者對監管制度、監管體制、監管機制“耦合”的基礎上，我們提出，增加目標牽引和外部評價將減輕“耦合”難度，是深化城市公用事業監管體系改革的現實選擇。特別是監管績效評價體系的引入，包含了對監管的監管，使監管不再是終點而是螺旋上升中的一環，這是市場經濟條件下監管改革的需要，是一種新的監管理念。

引入監管目標體系和監管績效評價體系以后，可以形成一個有利於加快城市公用事業發展，以有效支撐或拉動經濟增長的帶有全程監管性質的公用事業監管體系，建立起包括監管目標體系、監管運行體系、監管評價體系三個子系統有機統一的公用事業政府監管體系理論分析框架。利用這個新的分析框架，有利於發現主要公用事業領域政府監管體系存在的問題，全面把握主要公用事業領域在經濟社會發展中所處位置，評估主要公用事業領域發展動力的強弱及其與周邊系統乃至更大系統的融洽程度。目標牽引如同“導航”，定期評價如同“體檢”，同時，也將有利於實現對城市公用事業政府監管的監管，從而有利於完善政府監管治理，推進政府治理能力和治理體系的現代化。

（二）監管、公用事業發展與經濟增長的實証分析

學界普遍認為，公用事業的供給水平和質量與經濟增長之間有著密切的聯系，一方面公用事業本身的產出和發展會直接帶來國民財富（GDP）的積累和增加，同時公用事業的發展又奠定了其他經濟活動發展的基礎，公用事業的外溢效應和投資的乘數效應進一步推動經濟的發展。但由於城市公用事業一般具有資本規模大、沉澱成本高、部分自然壟斷性等特征，該領域是政府監管的傳統領域，因此城市公用事業的發展在很大程度上也與政府監管質量有很大關系。該成果通過2004年至2015年的時間序列數據，構建城市公用事業固定資產投資和地區GDP之間的誤差修正模型，從長期均衡和短期波動兩個方面考察二者間的定量關系。基於對城市公用事業政府監管相關理論的分析研究，該成果選取全國31個省（區、市）（不包括港澳台地區）城市公用事業供給指標參數，最終建立因子函數模型、因子得分模型和樣本排名模型三個數學模型。在廣泛收集權威的官方統計數據的基礎上，考察各項績效指標對地方政府公用事業管理績效的影響程度。

實証結果表明，城市公用事業的投資發展水平與經濟增長有顯著的正相關性，同時，通過對全國31個省（區、市）政府在城市公用事業領域監管有效性的定量衡量，總結發現監管績效水平與地區經濟發展水平呈現較強的規律性和相關性，進一步証明合理有序的公用事業監管體系有利於提升城市公用事業供給水平，從而正向作用於經濟增長，促進經濟發展﹔反之，相對滯后的監管會掣肘公用事業的發展，影響經濟增長。該成果認為，提升政府在公用事業領域的監管質量，有利於改進公用事業產品和服務的供給水平，從而為經濟和社會創造更有利的發展環境，推動經濟發展。不同區域間公共事業發展水平存在差距，政府監管績效也存在差異，亟待進一步提升監管的有效性，滿足城鎮化進程中公用事業增量和存量的發展需要。

（三）我國城市公用事業監管體系的現狀及問題

城市公用事業監管體系的構建具有系統性，構成監管系統的元素相互作用，組織成復雜結構。如圖1所示。

圖1城市公用事業監管體系

為了更深入地分析城市公用事業監管體系存在的問題，有必要結合我國正在不斷深化的供給側結構性改革，集中分析我國城市公用事業在供給側面臨的主要結構性矛盾，進而分析城市公用事業監管體系面臨的供給側結構性矛盾。我國城市公用事業供給側結構性矛盾表現在宏觀、中觀、微觀等不同的層面，其根源是公用事業政府監管面臨的供給側結構性矛盾，集中表現為監管供給總量過剩和監管供給結構失衡：一是經濟性監管的“越位”與社會性監管的“缺位”並存﹔二是監管機制、監管體制與監管法律制度供給均存在“短板”﹔三是城市公用事業政府監管改革缺乏協調性、系統性，政府監管運行體系內部結構性失衡﹔等等。與此相聯系，我國城市公用事業政府監管的目標體系、監管運行體系、監管績效評價體系均有待完善。上述分析、判斷，對推動城市公用事業供給側結構性改革，並把政府監管體系也納入供給側結構性改革范疇加以考量，加快建立健全我國城市公用事業政府監管體系，具有重要理論價值和現實意義。

為了更好地揭示我國城市公用事業政府監管體系的現狀和問題，該成果從改革開放以來城市公用事業監管既有經驗事實入手，分析了城市公用事業政府監管機制、體制、制度功能耦合不夠、協同性不足等問題，揭示了城市公用事業監管體系的若干規律性問題，比如，監管機制調整要求監管體制、監管制度的適應性變化﹔監管制度、監管體制改革需要監管機制支撐﹔監管體制傳動、整合監管機制和監管制度﹔等等。這對於認識我國城市公用事業政府監管規律具有重要理論價值。

（四）城市公用事業監管體系國際比較與借鑒

該成果對英國、美國、德國、法國、日本及我國香港地區公用事業監管體系、制度、機構及公眾參與制度做了比較研究，提出若干借鑒意義：一是公用事業改革應服務於宏觀經濟目標﹔二是監管體系與經濟增長歸屬於經濟發展中的對立統一矛盾﹔三是法治現行保障監管改革的落實﹔四是避免監管手段目的化，特別是剖析了各國公用事業私有化負效應，如企業更注重短期利益，而忽視長期利益的發展﹔信息不透明帶來的監管成本上升﹔五是監管機構獨立與否會影響監管效率，應該從國情出發﹔六是公眾參與制度不能照搬照抄，西方公眾參與是社會生活的重要環節，我國可以借鑒，但由於公眾自身的局限，不能代替專業研究、政治程序、管理制度，希望通過公眾參與解決所有問題是不現實的，更要防止因公眾參與引發矛盾等。

（五）深化城市公用事業監管體系改革的政策建議

該成果認為，建立健全城市公用事業政府監管體系，可以借鑒企業管理體系，通過“目標—運行—評價”的閉合上升循環，以目標的拉力與評價的推力，使監管擺脫原有的路徑依賴，並朝著科學有效、可控有序的改革方向前進，增強監管制度、體制、機制的系統性、整體性與協同性。具體建議：一是兼顧公眾利益、企業競爭和政府治理需要，尊重監管規律，科學制定公用事業政府監管目標﹔二是建立專業監管機構，增強監管體制的獨立性，提高監管隊伍專業化、現代化水平﹔三是監管制度安排應從完善監管向監管治理轉變，法治先行，同時加強對監管者的監管，建立現代監管制度，實現監管治理﹔四是監管機制設計應有助於彌補公用事業短板促進城鎮化發展，監管應當有利於增加城市公用事業投資﹔五是注重基礎信息採集，加強城市公用事業統計監管能力建設，努力解決監管主體與監管客體之間信息不對稱問題﹔六是建立健全城市公用事業監管第三方定期評價制度，發揮公用事業智庫作用。

三 成果的價值

該成果的學術價值，一是通過2004年至2015年的時間序列數據，構建城市公用事業固定資產投資和地區GDP之間的誤差修正模型，選取全國31個省（區、市）（不包括港澳台地區）城市公用事業供給指標參數，建立因子函數模型、因子得分模型和樣本排名模型三個數學模型，在廣泛收集權威的官方統計數據的基礎上，考察各項績效指標對地方政府公用事業監管績效的影響程度，驗証了政府監管質量與公有事業投資正相關、公有事業投資與經濟增長績效正相關。二是在既有的監管機制、體制、制度“耦合”研究的基礎上，提出並構建了包括監管目標體系、監管運行體系、監管評價體系三個子系統的有機統一的公用事業政府監管體系，進而主張把提高政府監管質量的訴求，上升為政府治理能力和治理體系現代化，形成新的城市公用事業政府監管理念。三是從改革開放以來城市公用事業監管既有經驗事實入手，分析了城市公用事業政府監管機制、體制、制度功能耦合不夠、協同性不足等問題，揭示了城市公用事業監管體系的若干規律性問題，比如，監管機制調整要求監管體制、監管制度的適應性變化。

該成果的應用價值，一是結合我國正在不斷深化的供給側結構性改革，系統分析了我國城市公用事業在供給側面臨的主要結構性矛盾，進而分析城市公用事業監管體系面臨的供給側結構性矛盾。對推動城市公用事業供給側結構性改革，並把政府監管體系也納入供給側結構性改革范疇加以考量，加快建立健全我國城市公用事業政府監管體系，具有重要的現實意義。二是借鑒企業管理體系，設計通過“目標—運行—評價”的閉合上升循環，以目標的拉力與評價的推力，使城市公用事業監管擺脫原有的路徑依賴，朝著科學有效、可控有序的改革方向前進，增強監管制度、體制、機制的系統性、整體性與協同性。