劉勇：推動區域經濟一體化的國際經驗

作者系國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部副巡視員、研究員

近年來，我國出台了一系列促進區域協調發展的規劃與政策，不斷健全區域協調發展體制機制，為推動高質量發展提供了有力支撐。區域經濟協調發展包括實現發揮地區比較優勢的區域分工協作、形成互聯互通的區域經濟一體化、構建區域經濟運行新機制等多方面內容。其中，形成互聯互通的區域經濟一體化是重要的組成部分。

區域經濟一體化是推動區域協調發展的必然要求，能為區域分工協作帶來更高水平經濟效益，提供不可或缺的交通網絡等硬件條件，以及跨區域自由貿易和交往的統一市場等軟件條件。世界各國發展區域經濟都經歷了從交通孤立到互聯互通、從市場分割到市場統一的一體化過程。深入觀察世界不同國家在推動區域經濟一體化方面的探索和實踐，有一定的借鑒意義。

（一）

縱觀世界各國發展歷程，區域發展不平衡是一個普遍現象，國土空間是不可移動的生產要素，交通運輸硬件條件和貿易政策軟件條件也存在不同程度的限制，這些都制約著產品和服務，以及人力、資金、技術和可移動的自然資源等生產要素在區域空間上的合理流動和有效配置，從而影響著區域經濟整體布局效率的提升。為促進區域經濟一體化，有效解決區域經濟發展不平衡現象，更好滿足區域經濟分工協作的客觀要求，世界各國都根據各自不同的國情、地理環境條件和歷史發展背景，進行了長期的探索和實踐，逐步形成了符合自身發展條件的、各具特色且行之有效的區域經濟一體化路徑和政策體系。

具體來看，美國推動區域經濟一體化有近百年的時間，除了實施“西部開發”等戰略，還構建了全美交通運輸一體化系統，包括全國性的運河和河流運輸體系、聞名世界的鐵路交通運輸體系、世界最早的州際高速公路體系和目前世界最先進的航空運輸體系，並制定了確保產品、服務和生產要素自由流動的一系列相關政策。德國較為注重區域均衡開發，其主要靠促進區域均衡開發的相關規劃和政策來推動區域經濟一體化，比如，構建以事權劃分和分稅制為依托的財政平衡機制等。英國區域政策和一體化發展的主線是以促進各地區就業均衡為中心開展的，旨在促進經濟發展較慢地區的自我發展和就業增長，實現地區工業布局的均衡。日本在推動區域經濟一體化方面，非常重視交通等基礎設施的建設，強大的交通網絡延伸至日本各地。韓國則注重發揮城市群在區域經濟一體化中的作用，按照非均衡發展的思路,以城市群為依托，計劃通過幾輪非均衡和均衡發展周期，最終實現區域一體化均衡目標。

（二）

不同國家在推動區域經濟一體化上有不同的政策著力點，但這些國家的一些共同做法值得關注。

第一，重視區域規劃對推動區域經濟一體化的作用。區域經濟一體化涉及方方面面的利益和關系協調，需要政府有力的干預與支持，各國都制訂了符合自身發展現狀和條件的促進區域經濟一體化的相關規劃。規劃內容主要包括：明確區域經濟一體化發展的最終目標﹔依托各類中心城市、都市圈、城市群和城市群綿延帶，構建技術越來越先進的互聯互通交通通信體系﹔制定區際自由貿易和要素合理流動的規則、標准和渠道﹔根據各區域發展的資源環境條件、區位稟賦以及歷史進程的差異，制定有利於促進區域經濟一體化形成的協調發展政策，以及區域經濟與生態環境可持續發展的相關政策﹔構建有利於區域經濟一體化的運行體制機制﹔等等。

第二，構建了較為完善的區域發展法律法規體系。各國都根據國情、區域經濟一體化所處階段和面臨的主要問題，制定了眾多區域經濟一體化法案、法規和條例，包括推動重大制度安排、重大工程和措施的規劃，以及重大區際利益的安排和調整程序。

第三，充分發揮市場機制作用與政府引導作用。區域經濟一體化是市場經濟發展的內在要求和必然趨勢，由於各地區在產品和服務的標准、技術和定價習慣上，以及在經濟活動的生產條件、社會福利、生態環境、相關法規乃至文化習俗上都有很大的不同，因而需要有更高層次的政府加以協調和引導，才能有效實現區域經濟一體化的目標。因此，這些國家一方面尊重市場機制，讓市場在促進區域經濟一體化上起決定性作用，另一方面充分發揮政府的促進和保障作用。

第四，高度重視基礎設施和公共服務建設。互聯互通的基礎設施和均衡一致的公共服務體系是區域經濟一體化的重要軟硬件環境，也是促進區域經濟一體化的重要抓手。各國在構建互聯互通的基礎設施上，主要在交通、通訊、電力、水利和生態環保等方面發力﹔在構建均衡一致的公共服務體系上，主要推動教育、醫療、文化的一體化，以及就業培訓、招商引資、研發推廣、技術人才、政策中介等服務體系的均衡化。

第五，重視扶貧和落后地區的發展。在促進區域經濟一體化過程中，不同國家都設計了相應的制度來消除可能出現的區域居民收入差距擴大的現象。

（三）

推動區域經濟一體化的國際經驗對我們有多方面啟示。

一是提供制度保障。需制定目標明確的區域經濟一體化發展規劃、建立健全相關法律體系和法律機制、不斷完善跨區域治理模式等。特別是在完善跨區域治理模式方面，需有常設的協調機構、明確的合作內容、穩定的經費支持，還可以鼓勵區域間各類企業積極建立協作關系。

二是充分發揮市場促進區域經濟一體化的作用。進一步清理和消除妨礙區域統一市場和公平競爭的各種規定和制度，反對地方保護、壟斷和不正當競爭，降低制度性交易成本，改善營商環境，提升區域發展的整體水平和效率。

三是著力推進交通基礎設施和公共服務一體化進程。在交通基礎設施建設方面，要實現全國層面的互聯互通，為構建空間市場一體化提供硬件支撐。要加快建設集高速鐵路、普速鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通於一體的現代軌道交通運輸體系。在公共服務一體化方面，重點是建設公共交通、能源、通信等公用基礎設施，發展教育、衛生、文化等社會事業，構建社會就業、收入分配、福利保障等公共制度，促進公共服務的普惠共享。

四是積極建設中心城市和城市群。我國經濟發展的空間結構正在發生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主要空間形式。適應新的形勢，需增加地級以上中心城市的數量，增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力，培育更多的區域增長極。同時，根據培育和提升區域綜合競爭力的條件和要求，形成優勢互補的分工協作，走合理分工、優化發展的路子。