楊偉民：構建國土空間開發保護新格局

《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）提出構建國土空間開發保護新格局，逐步形成城市化地區、農產品主產區、生態功能區三大空間格局，形成主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的國土空間開發保護新格局。這是在黨的十八大、十八屆三中全會、十九大從制度層面提出建立國土空間開發保護制度基礎上，再次從戰略目標層面提出的新要求。我們必須認真學習、深刻認識，貫徹落實到社會主義現代化建設中。

一、構建國土空間開發保護新格局的重要意義

構建國土空間開發保護新格局是在我國即將全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的歷史時刻提出的，是新時代優化國土空間布局，推進區域協調發展和新型城鎮化的戰略目標，具有十分重大的意義。

（一）這是尊重自然、建設人與自然和諧共生現代化的需要。黨的十八大報告把生態文明建設放在突出地位，納入社會主義現代化建設總體布局，黨的十九大提出我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化。人與自然和諧共生，必須立足資源環境承載能力，發揮各地比較優勢，構建科學合理的空間格局。

不同的國土空間，自然狀況不同，如海拔很高、地形復雜、氣候惡劣以及其他生態脆弱或生態功能重要的區域，並不適宜大規模高強度的工業化城市化開發，有的區域甚至不適宜高強度的農牧業開發，否則，將對農業生產能力造成破壞，給美麗家園帶來“傷疤”。我國960萬平方公裡的陸地國土空間具有多種功能，但不同的空間單元，必有一種主體功能。必須區分不同國土空間的主體功能，根據主體功能定位確定開發內容和發展的主要任務。實施區域重大戰略、區域協調發展戰略、主體功能區戰略，完善新型城鎮化戰略和實施鄉村振興戰略等，都要符合形成國土空間開發保護新格局的戰略目標。

（二）這是高效利用國土空間、實現空間高質量發展的需要。國土空間是寶貴資源，我國遼闊的陸地國土和海洋國土，是中華民族繁衍生息和永續發展的家園。新中國成立以來特別是改革開放以來，我國現代化建設全面展開，國土空間也發生了深刻變化，一方面有力地支撐了經濟快速發展和社會長期穩定“兩個奇跡”﹔另一方面也出現了一些必須高度重視和需要著力解決的突出問題，如耕地減少過多過快，生態系統功能退化，資源開發強度大，環境污染嚴重，空間布局和結構不合理，綠色生態空間減少過多等。

我國經濟已由高速增長轉向高質量發展階段。高質量發展，不僅包括產業行業的高質量發展，也必須包括空間的高質量發展。如果工業產品質量很好，技術水平很高，但國土空間布局混亂，處處冒煙，山河破碎，污水橫流，就不是全面的高質量發展。實現空間的高質量發展，最基礎的就是根據不同空間的資源環境承載能力，合理布局三大空間格局，明確哪類空間要有序有度開發，哪類空間要優化或重點開發，哪類空間要限制或禁止開發。

（三）這是施行空間治理、實現國家治理現代化的需要。空間治理是國家治理體系的重要組成部分。實現國家治理的現代化，既要按產業領域分類實施縱向治理，也要按不同的空間單元確定政策，實施精准的空間治理。黨的十八屆五中全會首次提出空間治理，習近平總書記在《推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局》一文中指出，“完善空間治理。要完善和落實主體功能區戰略，細化主體功能區劃分，按照主體功能定位劃分政策單元，對重點開發地區、生態脆弱地區、能源資源地區等制定差異化政策，分類精准施策，推動形成主體功能約束有效、國土開發有序的空間發展格局”。

黨的十九屆四中全會把主體功能區制度作為中國特色社會主義制度和國家治理體系的重要制度。施行空間治理，就是落實主體功能區制度。要按主體功能區制度確定的主體功能定位，明確各自的主要任務，實行不同的政策。如屬於西部地區的成渝地區，是城市化地區，主要任務是集聚經濟和人口，而同屬於西部地區的三江源則是生態功能區，主要任務是保護生態、涵養水源，顯然，應該施行不同的空間治理。

二、構建國土空間開發保護新格局的重點任務

建設現代化國家，從空間形態上，要形成符合自然規律、經濟規律的空間格局，該開發的區域要有序有度高效率開發好，該保護的區域要堅決保護好，使我國960萬平方公裡的陸地國土空間，最終形成城市化地區、農產品主產區、生態功能區三大空間格局。

（一）城市化地區。城市化地區的主體功能是提供工業品和服務產品。從城市化的角度就是城市群地區。京津冀、粵港澳大灣區、長三角以及成渝地區等是我國重要的城市化地區或城市群地區。

城市化地區要實行開發與保護並重的方針，開發主要是工業化城市化開發，保護主要是保護區域內生態環境和基本農田。要推動高質量發展，加快轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力，優化空間結構、城鎮布局、人口分布，加強基礎設施互聯互通，加快公共服務均等化，強化生態保護和環境治理，成為我國經濟、人口以及創新資源高效集聚的地區，成為體現我國國家競爭力的主要區域，成為以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進新發展格局的主體。

（二）農產品主產區。農產品主產區的主體功能是提供農產品。東北平原、黃淮海平原、長江流域、汾渭平原、河套灌區等都是我國重要的農產品主產區。

農產品主產區要實行保護為主、開發為輔的方針，保護主要是保護耕地，禁止開發基本農田﹔開發主要是以增強農產品生產能力為目標的開發，而不是大規模高強度的工業化城市化開發。要保持並提高農產品特別是糧食綜合生產能力，加強高標准農田建設，優化農業生產結構和布局，加快農業科技進步和創新，提高農業物質技術裝備水平，創新發展新型農業經營主體，有序發展農產品深加工，實施好鄉村振興戰略，完善鄉村基礎設施和公共服務，改善村庄人居環境，成為保障國家農產品安全的主體區域，農村居民安居樂業的美好家園。

（三）生態功能區。生態功能區的主體功能是提供生態產品。我國大小興安嶺森林生態功能區、三江源草原草甸濕地生態功能區、祁連山冰川與水源涵養生態功能區，以及青海三江源國家公園、東北虎豹國家公園、大熊貓國家公園等各級各類自然保護地都是生態功能區。

生態功能區要實行保護為主、限制開發的方針，保護主要是保護自然生態系統，限制或禁止開發主要是限制或禁止大規模高強度的工業化城市化開發，在某些生態功能區甚至要限制或禁止農牧業開發。要把保護修復自然生態系統、提供生態產品作為發展的首要任務，提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。要推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，強化濕地保護和恢復，完善天然林保護制度，健全草原森林河流湖泊休養生息制度，構建生態廊道和生物多樣性保護網絡，提升生態系統質量和穩定性。因地制宜地發展不影響生態功能的文化旅游、適量農牧業、民族特色產業等，成為保障國家生態安全的重點區域，成為人與自然和諧共生展示區。

同時，要根據三大空間發展的不同需求和人民生活的需要，優化基礎設施、重大生產力和公共資源布局，促進三大空間的基本公共服務均等化，基礎設施通達程度比較均衡，人民生活水平大體相當。

三、構建國土空間開發保護新格局的重大政策方向

《建議》用“三個支持”，明確了構建國土空間開發保護新格局的重大政策方向，有利於提高經濟政策、農業政策、生態政策的精准性，提升政策效果。

（一）支持城市化地區高效集聚經濟和人口、保護基本農田和生態空間。就是要把支持經濟發展和集聚人口的政策進一步向城市化地區聚焦。黨中央先后提出了推進京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展以及推進成渝地區雙城經濟圈建設等區域重大戰略，目的就是要打破行政壁壘，推動區域一體化和區域高質量發展，提升城市群發展的協同性、協調性，從而更好更多地集聚經濟和人口，帶動全國經濟持續健康發展。

城市化地區要高效率集聚經濟和人口，堅持質量第一、效益優先，推動質量變革、效率變革、動力變革，加快建設現代產業體系，率先實現高質量發展。城市化地區既要集聚經濟，更要集聚人口，否則就會造成經濟布局與人口分布的失衡，拉大地區差距。要按照黨中央決策部署，加快戶籍制度改革，推動城市群地區實現戶籍准入年限同城化累計互認，試行以經常居住地登記戶口制度。在高效率集聚經濟和人口的同時，城市化地區也要保護好區域內的基本農田和生態空間，這既是滿足當地居民對部分不宜長距離運輸的鮮活農產品的需要，也是滿足當地居民對優質生態產品的需要。

（二）支持農產品主產區增強農業生產能力。就是要把支持農業發展的政策進一步向農產品主產區聚焦。我國支持農業發展的政策有很多，中央財政用於支持農業的資金也不少，但集中度不夠，協調性不強，有些領域的政策比較分散。《建議》提出的如加大農業水利設施建設力度、實施高標准農田建設工程、強化農業科技和裝備支撐、提高農業良種化水平、建設智慧農業、建設農業現代化示范區等重大政策和舉措，在落實過程中要向農產品主產區傾斜。要完善糧食主產區利益補償機制，研究建立對農產品主產區的轉移支付制度，更好調動農產品主產區發展農業生產的積極性。

（三）支持生態功能區把發展重點放到保護生態環境、提供生態產品上，支持生態功能區的人口逐步有序轉移。就是要把國家支持生態環境保護的政策特別是生態保護修復的政策進一步向生態功能區聚焦。《建議》提出的重大生態系統保護修復、防洪減災、生物多樣性保護、大江大河和重要湖泊濕地生態保護治理、荒漠化石漠化水土流失綜合治理、國土綠化、草原森林河流湖泊休養生息等重大任務和工程，在落實中要進一步向重點生態功能區傾斜。國家公園和其他各類自然保護地，是生態功能區的一種類型，是更重要的自然生態系統、自然遺跡、自然景觀。要著力解決好重疊設置、多頭管理、邊界不清、權責不明、保護與發展矛盾突出等問題，加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系。

支持生態功能區的人口逐步有序向城鎮轉移並定居落戶，是從生態功能區普遍存在人口承載能力較弱，“一方水土養不活一方人”或“一方水土養不富一方人”的實際出發提出的政策方向。生態功能區要著力提高本地區的人口素質，增強勞動人口就業能力。城市化地區要放寬放開落戶限制，吸納生態功能區的人口到本地區轉移就業並定居落戶。這樣，才能逐步縮小區域和城鄉差距，實現人口、經濟、資源環境的空間均衡。