吳春梅：從“導淮”到“治淮”

1950年冬淮河治理工地。資料圖片

作者：吳春梅，系合肥學院校長、安徽省中國特色社會主義理論體系研究中心特約研究員

淮河發源於河南的桐柏山，全長約1000公裡，是我國重要的南北自然地理與人文地理分界線。淮河作為四瀆（長江、黃河、淮河、濟水）之一，曾經獨流入海。自1194年（南宋紹熙五年）黃河奪淮，淮河入海水道不斷受到侵蝕，1855年（清咸豐五年）黃河在銅瓦廂決口，改由大清河入海，結束了黃河奪淮的歷史，“導淮”呼聲與各種導淮方案隨之出現。新中國成立后，黨和國家高度重視淮河治理，淮河成為我國從水利工程上進行全面治理的第一條河流，經多年不懈努力，淮河流域逐步實現人與環境的和諧共生。綜觀我國治理淮河的歷史過程，呈現出從“導淮”到“治淮”的演變趨勢，其中蘊含的歷史經驗與啟示對我們更好地治理淮河，實現人口、資源、環境協調發展具有重要現實意義。

“導淮”主張由江蘇淮安士紳丁顯於1866年（清同治五年）提出。近代著名實業家張謇也曾對“導淮”進行深入研究，他指出，淮河災害頻發，根源在於：“入海路斷，入江路淤，水一大至，漫溢四出”（《請速治淮疏》，《張季子九錄·政聞錄》卷十）。治本之策即導淮入海，暢通淮河入海通道，這樣不僅可以減輕淮河水災，也有助於減輕汛期長江的防洪壓力。他不僅重視對導淮人才的培養，設立專門培養導淮人才的學校，還運用科學手段對淮河進行測量，並在此基礎上提出《江淮水利局施工計劃書》，在綜合分析防洪、灌溉、航運的基礎上，提出了淮水入江、入海的具體辦法。從這一時期提出的各種方案來看，盡管在入海通道的選擇、入海水量的分布等問題上有不同看法，但導淮入海、打通淮河入海通道，基本成為解決淮河洪澇災害的共識。然而，由於各種原因，近代“導淮”呼聲雖高漲，“導淮”卻未能真正付諸實施。

新中國成立后，黨和國家對淮河治理高度重視，開始實現由“導淮”向“治淮”的轉變。1950年，毛澤東作了根治淮河的四次批示，他在1950年7月20日指出：“除目前防救外，須考慮根治辦法，現在開始准備，秋起即組織大規模導淮工程，期以一年完成導淮，免去明年水患。”9月，又在批示中強調：“現已九月底，治淮開工期不宜久拖，請督促早日勘測，早日做好計劃，早日開工”（《建國以來重要文獻選編》第1冊，第355∼357頁，中央文獻出版社1992年版）。三個“早日”充分體現了毛澤東對淮河兩岸人民安危的牽挂。1950年中央人民政府政務院《關於治理淮河的決定》，明確了治理淮河的方針：“蓄泄兼籌，以達根治之目的”。具體措施是：上游修建水庫，普遍推行水土保持，以攔蓄洪水發展水利為長遠目標﹔中游蓄、泄兼顧，按照最大洪水來量，一方面利用湖泊窪地，攔蓄干支洪水，一方面整理河槽，承泄攔蓄以外的全部洪水﹔下游開辟入海水道，以利宣泄，同時鞏固運河堤防，以策安全。洪澤湖仍作為中下游調節水量之用，鑒於洪澤湖內澇嚴重，該決定還強調：“應同時注意防止，並列為今冬明春施工重點之一。”（《建國以來重要文獻選編》第1冊，第426∼429頁）從內容來看，《關於治理淮河的決定》突出對淮河進行全面系統的綜合治理，主要包括以下幾方面：一是成立高規格的治淮委員會，統一領導治淮工作，主任、副主任、委員人選由政務院任命，分設河南、皖北、蘇北三省、區治淮指揮部。另設上、中、下游三工程局，分別參加各指揮部為其組成部分。二是將淮河作為一個整體，一體謀劃，上、中、下游同時推進。工程實施方面分輕重緩急，有序推進，相互配合。三是開辟入海通道，提高防洪能力，同時重視建設湖泊窪地的蓄洪工程。此后，統一規劃、蓄泄兼顧、綜合治理一直成為治理淮河的指導思想。

1981年《國務院治淮會議紀要》以蓄泄兼顧的治淮方針為原則，制定了治淮十年規劃。對於防洪問題，強調“要開辟直接入海的水道，才能根本解決洪水出路”。與此前相比，會議紀要總結了新中國治淮實踐和成就，在治淮思路上視野更加開闊，強調綜合治理，發揮整體效益：一是重視水土保持，強調“山區面積約佔全領域六分之一……應廣泛植樹育草，進行水土保持，充分利用山區多種生物資源”，明確“不准毀林開荒，陡坡種植，破壞水土保持﹔不准破壞水利工程及其防護林木”。二是強調重視農業灌溉，發展多種經營，“丘陵區面積也約佔全領域六分之一，主要威脅是干旱，需要蓄、引、提相結合，解決灌溉問題……並充分利用水利工程的優勢，發展農、林、牧、副、漁等多種經營”。三是鑒於流域出現的污染問題，開始重視污染防治，指出“淮河干流還要為兩岸農田和城鎮提供水源，發展航運、水產事業。為此應穩定水位，制止污染，保持良好水質”，強調“不准向河道、水庫內排放礦渣、粉煤灰、煤矸石、垃圾及超標准的污染物”。四是對行蓄洪區人民的生產生活予以關注，指出“要分別情況採取不同措施制定相應的政策”。五是強調“統一治理”，包括“統一規劃、統一計劃、統一管理、統一政策”，指出“淮河流域是一個整體，上中下游關系密切。必須按流域統一管理，才能以最小代價，取得最大效益”（水利部淮河水利委員會編：《治淮匯刊年鑒（1996年）》，第243∼246頁，1997年編印本）。

1991年國務院發布的《關於進一步治理淮河和太湖的決定》（以下簡稱《決定》）指出，“要從人口、經濟和環境協調發展的戰略高度，認識治理淮河和太湖的重要性與迫切性，增強全民的治水意識，發揮各方面辦水利的積極性”﹔要“加強水資源保護。嚴禁違法圍河圍湖造田、養魚和人為設障，違法圍墾和侵佔的河湖灘地要堅決退田還河還湖”（《治淮匯刊年鑒（1996年）》，第252∼253頁）。《決定》將對生態環境的保護提升到一個新階段，認為這是治淮的重要保障。此外，再次強調“統一治理”“加強領導”的重要性，成立了國務院治淮領導小組，重視發揮流域機構統一管理的職能，要求“各地區、各部門要在流域統一規劃指導下，按確定的治理方案及實施計劃進度，分工負責，抓緊實施。要上中下游統一治理，顧大局，講整體，局部服從整體，團結治水”。治淮的目的是改善人民生活，《決定》對行蓄洪區居民的生活高度重視，指出“要嚴格控制行洪、蓄洪區人口，對經常行洪的行洪區居民，要下決心外遷。要實行防洪保險制度……要指導並資助行洪、蓄洪區居民修建庄圩、庄台，修建永久性房屋要建平頂房”。《決定》確定的治淮骨干工程至2009年全面完成，並在2020年抗擊淮河大水災中充分發揮作用。

2003年，淮河發生了自1954年以來的最大洪水，這一年10月，國務院召開治淮工作會議，要求將加快淮河治理作為當前和今后一個時期水利建設的重點任務，早日實現淮河長治久安。12月，水利部印發《加快治淮工程建設規劃（2003∼2007）》。除繼續堅持“蓄泄兼籌”的方針外，還強調“以人為本”“人與自然和諧相處”。此后，治淮重點工程全面提速。

2018年，經國務院批准，國家發展改革委員會印發了《淮河生態經濟帶發展規劃》（以下簡稱《規劃》）。《規劃》從生態文明建設的視角，以綠色發展為主線，深入貫徹落實新發展理念，強調環境保護、生態修復與經濟社會協調發展，打造水清地綠天藍的生態經濟帶，將對淮河的綜合治理提升到生態文明建設的新高度。從新中國成立初期致力根治淮河水患，到20世紀90年代以來強調人與水和諧共處，再到《規劃》的提出，隨著對淮河治理認識的不斷深化，治淮實踐也不斷向縱深推進。

對淮河的治理歷程表明，除害興利，綜合治理是關鍵。一是將淮河水系作為一個整體，不僅干流的上、中、下游要統籌謀劃，同時也要重視對支流的疏浚。二是山、水、林、田、湖、草是生命共同體，應整體推進。三是除害與興利相結合。淮河位於我國南北氣候過渡帶，一方面降水集中，容易泛濫成災，另一方面卻又季節性缺水嚴重，導致淮河流域農業灌溉深受影響。張謇曾指出這種現象，“非橫流千裡，即赤地千裡”（《代江督擬設導淮公司疏》，《張季子九錄·政聞錄》卷十）。此外，淮河水系發達，構建鐵路、水路聯通的立體交通體系，充分發揮其航運功能，也是興利的一個重要方面。未來應充分利用信息技術手段，在大數據分析的基礎上，統籌防洪、生產、航運需要，科學做好蓄、泄兼顧，不僅除害，而且興利。

暢通下游出海是重點。歷史上的淮河與長江、黃河一樣，有獨立的出海口。黃河奪淮使淮河開始與黃河共用入海水道，1851年（清咸豐元年）淮河被迫南下入長江，並最終失去獨立的入海通道。尾閭不暢導致淮河流域災害頻仍，也影響了長江下游的安全和發展。這也是近代“導淮”成為各種方案共識的原因。1998年淮河入海水道開挖，2003年入海水道濱海樞紐通水。從此，淮河有了獨立的排水入海通道，防洪、灌溉能力得到提升。入海水道二期工程的實施，不僅有助於進一步提高防洪、灌溉能力，也有助於通江達海，進一步拓展航運功能，促進淮河流域經濟社會發展。

加強組織領導，共同治理是保障。淮河貫穿河南、湖北、安徽、江蘇、山東五省，協調推進、共建共享是治理淮河的組織保証。雖然張謇指出“劃界為治，兩有不利”（《江淮水利計劃第三次宣言書》，《張季子九錄·政聞錄》卷十二），呼吁淮河流域各省通力合作，但在當時根本無法實施。新中國成立后，於1950年成立了直屬政務院的高規格治淮委員會，統一領導對淮河的治理工作。同年，毛澤東在《關於導淮問題的批語》中指出：“必蘇、皖、豫三省同時動手，三省黨委的工作計劃，均需以此為中心”（《建國以來重要文獻選編》第1冊，第356頁）。在新中國的治淮方略和實踐中，加強組織領導，統一行動，共同治理，不僅是治淮方略的主要內容，也是新中國治淮取得重大成就的根本保証。

從“導淮”到“治淮”，體現著淮河治理理念的發展與進步。強調從生態文明的視角加強淮河綜合治理，不僅抓住了淮河治理的關鍵，也開辟了治理淮河的新路徑，必將進一步促進淮河流域環境與經濟社會的可持續發展。