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近代早期英國治安法官在審理案件。資料圖片
作者：初慶東，系華中師范大學歷史文化學院副教授
編者按
社會治理是國家治理的重要方面，涵蓋社會運行的方方方面。在近代早期，歐洲從傳統農業社會向近代商業社會轉型。在此過程中，社會階層結構分化，社會利益關系日趨復雜，貧困、飢荒等社會矛盾和問題交織疊加，社會治理面臨復雜環境。歐洲國家採取怎樣的治理手段和方式？取得怎樣的成效？社會治理呈現出怎樣的特征？本期刊發的三篇文章，聚焦近代早期的英國、法國和德國，分別介紹其如何應對飢荒問題、貧困問題以及對不同層級人口進行治理，以期對上述問題作出解答。
“民為國基，谷為民命。”糧食安全不僅攸關民眾的生存安全，更是國家安全的重要基石，因此保障糧食安全成為國家治理的重要著力點。英國作為第一個邁入現代文明的國家，在從傳統農業社會向現代工業社會轉型的過程中，在人口激增、物價飛漲、氣候變冷、飢荒與瘟疫頻發等因素的影響下，糧食問題愈益凸顯。近代早期英國的糧食以谷物為主，主要包括小麥、大麥、燕麥、黑麥等種類，它們的收成和流通決定了近代早期英國的糧食安全與否。
學者們普遍認為，近代早期歐亞大陸受到“小冰期”的影響，谷物收成驟降，災荒不斷。英國歷史學家威廉·霍斯金斯系統考察了英國在1480年到1619年間小麥價格的波動，認為收成不好的年份大約每四年一次，其中歉收的年份大約每六年一次。近代早期英國遭遇嚴重飢荒的年份有1555—1556年、1586—1587年、1594—1597年、1622—1623年、1629—1631年和1647—1650年。加之，近代早期英國人口與物價均呈倍增態勢，使英國的糧食安全面臨極大挑戰。英國人口從1541年的約277萬增加到1641年的約509萬，在一個世紀的時間裡人口翻番。同時物價增幅超過三倍，以英國南部為例，糧食價格在1450年到16世紀初一直相對穩定，但到16世紀40年代糧食價格翻倍，到16世紀70年代糧食價格已增加三倍，等到17世紀初糧食價格的增幅已達六倍。在這種情況下，佔總人口1/2到2/3的工資勞動者的日工資購買力從16世紀初開始下降，到16世紀中葉下降的幅度更大，他們生活在貧困線邊緣，特別容易受到糧價波動的影響。
糧食短缺和飢荒不僅使民眾陷入“生存危機”，而且可能會伴隨著瘟疫的暴發、盜竊案件的激增和流民的四竄，影響社會穩定。在政府看來，糧食短缺和飢荒的主要原因並不是惡劣氣候造成的糧食歉收，而在於糧食沒有在市場流通，在於谷物商的投機倒把和囤積居奇，在於面包制造商、釀酒商、麥芽制造商等對谷物的大宗購買。為此，中央政府充分吸收倫敦、埃克塞特、諾裡奇、布裡斯托等市鎮應對糧食短缺的經驗，於1527年要求各郡成立特別委員會，搜查谷倉和草垛，確保谷物所有者除去家庭所需和用作種子之外的谷物都提供給市場。1587年，中央政府頒布飢饉政令書，整合了此前英國政府應對糧食匱乏的舉措，以法令的形式要求各地遵循。飢饉政令書成為近代早期英國糧食政策的宣言書，在1594年、1595年、1600年、1608年、1622年和1630年原封不動或稍做修改后予以重新頒布。
飢饉政令書的主要內容是要求郡長和治安法官將各郡分為若干分區以方便管理，各分區的居民代表組成陪審團以調查分區的谷物供應情況﹔密切關注面包制造商、釀酒商、麥芽制造商的活動，要求他們購買谷物時必須持有治安法官頒發的許可証，而且要在開市至少一小時之后才能購買，以首先保証窮人的糧食供應﹔仔細盤查大宗購買谷物之人，如若超出個人和家庭所需（額度由地方政府確定），則要求他們就近在市場出售﹔未經治安法官批准，嚴禁谷物出口﹔郡長每月需將各地執行政令的情況說明提交到樞密院﹔如若治安法官瀆職或不通情理，則報請樞密院。飢饉政令書的基本原則是谷物隻能在市場公開買賣，而且在市場售賣的谷物要使窮人買得起。
飢饉政令書授權治安法官調查各地糧食供應情況和管制谷物市場，治安法官成為近代早期英國解決糧食問題的“總司令”。在近代早期的英國，治安法官為地方政府和王國法令實施的中堅力量，掌控地方政府的司法與行政大權。他們主要由鄉紳擔任，經國王任命，接受樞密院監督。由於治安法官不靠國家薪俸過活的特征和英國地方自治的政治傳統，治安法官具有相對獨立性，最終決定著飢饉政令書在地方執行的強度與效力。
在有些地方，治安法官積極干預谷物市場。德文郡治安委員會認為，治安法官造訪市場以確保谷物供應給民眾，而不是轉向私人之手，是保証谷物公平分配的最佳方法。亨廷頓郡治安委員會在1630年11月詳細調查農民儲藏在谷倉裡和土地上的谷物，以及他們買進賣出的情況。德比郡的兩名治安法官調查轄區內每戶人家的谷物儲藏情況，並保証有足量的燕麥在市場出售。薩塞克斯郡治安法官要求市場在十一點之前不准開市，以便住在遠處的窮人可以趕到，並且下午一點之前隻允許出售少量谷物。1631年，索福克郡治安法官要求教區居民以低於成本價的4先令每夸脫的價格出售谷物，劍橋郡治安法官確保谷物以低於市場價的1先令每蒲式耳的價格賣給窮人。
治安法官還傾向於結合地方實情，採取靈活的糧食政策，諾福克郡是這方面的表率。在1622年的飢荒時期，諾福克郡並沒有增加濟貧稅，而是為窮人購買大麥。1632年1月，當樞密院指摘諾福克郡治安委員會執行飢饉政令書不力時，該郡治安委員會提交了一份辯護信。信中寫到，當1587年最早的飢饉政令書發布時，諾福克郡的治安法官就決定“窮人應該由居住地來供養，而不用將谷物帶到市場，這一決定從來沒有遭到質疑”。諾福克郡治安法官希望樞密院允許他們“已經習以為常的做法和自由出售他們的谷物”，並且許諾窮人在居住地獲得救濟，以防止騷亂。赫特福德郡、埃塞克斯郡、諾丁漢郡和薩塞克斯郡也像諾福克郡那樣，較少強調市場管制。在赫特福德郡，隻要農民同意以低於市場價格供給各自教區窮人谷物，那麼市場就完全自由。埃塞克斯郡的治安法官在1630年12月寫到，目前他們沒有必要干預市場，因為居民“同意為窮人預留谷物”。諾丁漢郡治安委員會在1631年3月提及該郡那些有很多谷物的人不僅願意將谷物帶到市場上出售，“也同樣願意以合理的價格和信任來幫助住所周邊的窮人”。
此外，治安法官積極管控釀酒商和啤酒館的活動，因為酒的釀造和消費會消耗大量谷物。1622年，樞密院認為在飢荒時期本應用來制作窮人面包的大麥，常常被用來釀造啤酒在啤酒館消費，因此敦促治安法官關閉所有非民眾急需的啤酒館。國家法令也強調啤酒館具有服務旅客和窮人的功能，禁止娛樂性飲酒。治安法官在綜合考慮當地民眾對飲酒的需求、釀酒商和啤酒館經營者的財力和品行的基礎上，為釀酒商和啤酒館經營者頒發許可証，對無証經營的啤酒館經營者和釀酒商予以懲罰。例如，1604年4月16日，諾丁漢郡治安法官通過季審法庭以無証售酒為由起訴34人，1608年7月11日又有63人被起訴。埃塞克斯郡治安法官的季審法庭在1620—1680年間共有1682份訴狀與無証啤酒館經營者有關。
可以看出，治安法官執行飢饉政令書的強度與力度存在地區差異，而且治安法官中飽私囊、玩忽職守和地方保護主義等現象並不鮮見。1598年，沃裡克郡的治安法官就因為未能對谷物商的投機倒把行為予以管制，而受到樞密院的批評。不過從總體而言，近代早期英國治安法官能夠立足地方實際，靈活推行飢饉政令書，成功應對糧食短缺和飢荒帶來的危機，到17世紀中葉英國率先走出飢荒的陰影，當然這也與該時期英國農業生產率的提高、各地農業經濟之間的高度整合有著密切關系。
