提高中心城市和城市群綜合承載能力

不久前召開的中央經濟工作會議，總結2019年經濟工作，分析當前經濟形勢，部署2020年經濟工作，明確提出了提高中心城市和城市群綜合承載能力的戰略任務。綜合承載能力體現為一定時期內區域資源能源、生態環境、基礎設施、公共服務等對經濟社會發展的承載和支撐能力。中心城市和城市群成為承載發展要素的主要空間形式。以中心城市為龍頭的城市群代表了全球經濟發展和人口集聚的基本趨勢，如東京灣區、紐約灣區、舊金山灣區和大倫敦都市區等世界知名城市群，以較強的綜合承載能力集聚全球創新要素，引領世界經濟發展。我國京津冀、長三角、粵港澳、成渝等19個城市群成為承載發展要素、引領高質量發展的主要空間載體，承載全國78%的人口，貢獻超過80%的GDP，取得令人矚目的成就。推動高質量發展，要加快提高中心城市和城市群綜合承載能力，為“十四五”發展、實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢提供有力支撐。

1.提高中心城市和城市群綜合承載能力意義重大

構建優勢互補、高質量發展的強大引擎。習近平總書記在中央財經委員會第五次會議上指出，“推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局”“增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力”。中心城市一般具有較高行政級別和資源聚集優勢，具有較強的資源調動和配置能力。城市群以中心城市為龍頭，大中小城市集聚發展，能發揮集中力量辦大事的制度優勢和超大規模的市場優勢。提高中心城市和城市群綜合承載能力，有利於發揮優化空間布局和集聚生產要素優勢，推動區域經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，實現經濟總量與質量的“雙提高”。有利於發揮中心城市和城市群的空間規模效應、技術外溢效應與市場競爭優勢，促進人才等要素向資本回報率高的空間集聚，以創新驅動和改革開放為兩個輪子，激發創新活力，挖掘增長潛力，提高整體競爭力，加快現代化經濟體系建設。

優化資源配置、實現協調發展的必然要求。黨的十九大報告提出，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優化配置能力。從地理和經濟空間來看，我國城市群分布不均衡，存在同質化競爭、資源消耗過度、區域差距拉大等一系列問題。經濟發達、就業機會多的中心城市因規劃、交通、生態等弊端導致局部過度膨脹，大城市病嚴重，而產業基礎較差、優質資源匱乏的欠發達區域人口流失嚴重，增長乏力。部分欠發達區域盡管通過建新城、設園區以吸引更多資源要素，但因缺乏比較優勢，難以吸引產業和人才進入，導致土地閑置和資源浪費。提高中心城市和城市群綜合承載能力，有利於破解大城市病和區域發展不平衡不充分的“雙重困境”，從更大空間尺度，加快中心城市轉型升級、提升發展質量的同時，加強產業分工協作，優化資源配置，輻射帶動周邊中小城鎮發展，減少區域差距，在發展中營造平衡，實現區域協調發展。

尊重城市化規律、響應人民期待的戰略選擇。習近平總書記指出，人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。《2018年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2018年末全國大陸總人口139538萬人，其中城鎮常住人口83137萬人，常住人口城鎮化率為59.58%，但戶籍人口城鎮化率僅為43.37%，相差16.21個百分點。根據世界城市演化規律，我國距離發達國家70%~80%的城鎮化率水平還有一定的距離，中心城市和城市群還有較大增長潛力和發展空間。提高中心城市和城市群綜合承載能力是順勢而為、民心所向。提高中心城市和城市群綜合承載能力，加強基本公共服務均等化供給，加快農民工市民化進程，加快補齊民生短板，有效解決進城務工子女上學難問題，為城市經濟增長和拉動消費貢獻更多力量，鼓舞民心，提升人氣，響應期待，增強人民獲得感、幸福感、安全感，這是全面建成小康社會、實現社會主義現代化強國的應有之義，也是滿足人民對美好城市生活需要的向往、實現中華民族偉大復興中國夢的必然選擇。

2.提高中心城市和城市群綜合承載能力的路徑選擇

突破“卡脖子”短板，提升產業鏈水平。習近平總書記指出，要“在關鍵領域、卡脖子的地方下大功夫，集合精銳力量，作出戰略性安排”。中央經濟工作會議也明確提出提升產業基礎能力和產業鏈現代化水平的要求。我國制造業大而不強，核心技術受制於人。譬如，深圳加快建設中國特色社會主義先行示范區，就是增加研發投入用於基礎研究，突破關鍵核心技術，發展高新技術產業，提升產業鏈水平。提高綜合承載能力，不是走傳統粗放發展老路，而是借助互聯網、大數據和人工智能等現代技術發展，加強基礎研究和重大技術攻關，提升關鍵基礎材料、核心基礎零部件、先進基礎工藝、產業技術基礎等能力，防止關鍵環節被長期“卡脖子”，加強傳統產業的轉型升級，補齊產業鏈短板環節，提升產業鏈質量和水平。加強城市群內產業分工合作，完善利益分配機制，支持上下游企業加強產業協同和創新攻關，建立共性技術平台。發揮企業家和工匠精神，深化科技體制改革，解決跨行業、跨領域的“卡脖子”技術難題，健全鼓勵支持基礎研究、原始創新、科技成果轉化的體制機制，增強產業鏈韌性。處理好高端產業與低端產業、舊動能轉換與新動能培育、傳統技術改造和新技術利用之間的關系，加大設備更新和技改投入夯實傳統產業基礎，加強自主創新和傳統制造業升級推動產業鏈現代化，打造一批有國際競爭力的先進制造業集群。

優化區劃設置，深化區域合作。按照城市群發展客觀規律，優化空間布局，加快撤市並區、撤鄉並鎮、撤縣設市、市縣改區等區劃調整步伐，打破區域壁壘，實行扁平化管理，形成高效率組織體系。如山東省萊蕪市並入濟南市、江西省宜春市萬載撤縣設區、浙江省龍港鎮撤鎮設市等，釋放中心城市和特大鎮發展活力。完善區域政策和空間布局，發揮各地比較優勢，在人口、土地等方面加強市場化改革，增加土地管理靈活性，人口嚴重流失的區域要適度減少用地指標，避免土地閑置浪費，而人口流入強勁的城市群要適度增加土地指標，擴大發展空間，構建全國高質量發展的新動力源。完善跨區域合作治理、轉移支付與生態補償機制，讓中心城市和城市群等發達區域增強經濟、人口等綜合承載能力，而欠發達地區可騰退出更多土地保障糧食安全、生態安全、邊疆安全等功能。

完善基礎設施，提升交通承載力。創新基礎設施建設多元投入機制，推進中心城市和城市群基礎設施一體化建設，加強戰略性、網絡型基礎設施建設，增強通信網絡、市政管網、城市停車場、冷鏈物流等服務保障能力。交通基礎設施特別是軌道交通是經濟高質量發展的動脈。加強中心城市和城市群立體交通路網建設，加快臨近城市間的地鐵或輕軌聯系，如上海將地鐵線延伸到江蘇昆山，廣州與佛山實現17條地鐵對接，提升中心城市和城市群交通承載力。加快具有公交通勤功能、高鐵速度運行的城市群軌道交通網建設，實現各大中小城市到主要交通干線、港口、機場的一體化銜接、零距離換乘、快速轉乘，減少通勤壓力和時間成本，為提高中心城市和城市群綜合承載能力提供關鍵支撐。

保障民生底線，提升服務水平。中央經濟工作會議指出，要強化民生導向，推動消費穩定增長。加強外來人口與當地居民同等水平的公共服務供給，降低生活成本，提升消費動力。在省級統籌基礎上加快養老保險、社會醫療保險等方面全國統籌進度，實現制度統一和區域間互助共濟。如成渝城市群推進公共服務一體化，川渝兩地實現異地就醫即時結算。滿足人民對美好生活的向往，保障民生底線，提升公共服務質量，減少區域間公共服務差距。如北京以減量發展加快疏解非首都功能，將更多教育、醫療等優質資源引導到周邊區域發展，提升京津冀城市群公共服務水平。提高城市群公共服務能力和精細化治理水平，吸引並留住更多人口在城市就業和生活。

推動綠色發展，構建宜居環境。生態環境是中心城市和城市群高質量發展、綜合承載力提升的關鍵要素和基本底色。加快產業和能源結構調整，發展綠色新能源和低碳產業，降低能源消耗強度和環境污染水平，強化對城市群大氣、水資源、土壤等污染聯防聯控，構建生態環境綜合治理體系，提升中心城市和城市群環境承載力和生態效益。根據資源環境承載力確定城市規模和目標，避免城市攤大餅發展，劃定生態紅線，以綠隔、綠化帶建設避免城市邊界無限擴張。如北京以留白增綠擴大城市生態空間，建設藍綠交織的低碳城市、園林城市、森林城市。貫徹新發展理念，完善生態環境保護法律體系，強化生態文明建設，推進綠色低碳發展，構建宜居宜業環境，為推動經濟高質量發展、實現國家治理體系和治理能力現代化譜寫美麗篇章！

（作者：北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心 執筆：陸小成）