澳門基本法成功貫徹實施的經驗與啟示

　　《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》（以下簡稱“澳門基本法”）1993年3月31日由全國人民代表大會根據《中華人民共和國憲法》制定，1999年12月20日澳門回歸之日起開始實施。澳門基本法第一次對澳門各方面的治理作出了科學規劃和具體安排，規定了回歸后澳門在“一國兩制”下中央與特區的關系以及各種重要制度體制，包括政治、法律、行政、經濟、社會、居民權利等，是澳門全新的組織章程。20年來，澳門基本法得到了全面貫徹實施，成為澳門特區的行為指南，促進了澳門社會穩定、經濟發展、人權保障和民主進步。實踐証明，這是一部符合澳門特區實際情況，能夠給澳門帶來安定繁榮，能夠不斷滿足澳門居民對美好生活向往的憲制文件，其成功貫徹實施的經驗彌足珍貴，值得認真總結。

　　澳門基本法成功實施的主要表現

　　20年來澳門基本法得到全面、准確貫徹實施，主要體現在以下五個方面。

　　第一，國家恢復對澳門地區行使主權，澳門自回歸之日起納入國家治理體系和憲制秩序當中，憲法和基本法同時開始在澳門適用、實施，共同構成澳門特區的憲制基礎和核心內容。中央認真履行對澳門特別行政區的各項憲制責任，基本法規定的全面管治權得到落實，包括組建澳門特別行政區政府、任免特別行政區行政長官和主要官員，支持並監督澳門特區行政長官和特區政府依法有效施政，接受行政長官述職﹔接受澳門特區終審法院法官委任的備案﹔解釋澳門基本法，對澳門本地立法進行備案審查，增加澳門基本法附件三所列在澳門實施的全國性法律，通過有關法律問題的決定，及時解決澳門發展中遇到的新問題﹔妥善處理涉及澳門的外交和涉台事務﹔承擔起澳門地區的防務﹔與澳門特區政府一道承擔起維護國家安全的責任等。

　　第二，行政主導的政治體制得以確立和完善。行政長官領導澳門特區行政機關，是行政機關的首長，打造了強有力的行政團隊，又代表整個特別行政區，全面履行自己的憲制責任，在整個特區地方治理中發揮了領導核心作用。立法機關與行政機關嚴格按照基本法互相制約，又互相配合，形成了建設性的互動關系。司法機關嚴格依法獨立運作，履行起捍衛特區憲制秩序和澳門法治的責任。在行政主導體制下，澳門行政、立法、司法嚴格依照基本法各司其職，各負其責，運作順暢。正因如此，澳門回歸后“一國兩制”制度優勢得到充分發揮，適度多元發展初見成效，經濟持續走強，民生不斷改善，可謂政通人和，百業繁榮，居民安居樂業。

　　第三，嚴格依據基本法和全國人大常委會有關解釋、決定發展澳門民主政治。“一國兩制”下“澳人治澳”、高度自治得到成功落實，澳門居民幾百年來第一次真正成為自己土地的主人，行政長官和主要官員都由澳門人擔任。實踐証明，澳門人能夠治理好澳門。回歸以來，澳門特區依法順利進行了五任行政長官選舉和六屆立法會的選舉。特區行政長官和政府、立法機關傾聽民意，了解民情，順應民心，始終把施政重點放在持續發展經濟、改善民生、不斷滿足居民對美好生活的向往上。澳門居民依法有序參與到特區選舉、立法、決策等各項公共事務當中，在澳門治理中真正發揮作用，居民的參與感、幸福感、獲得感不斷增強。2012年，澳門特區依法循序漸進地對行政長官和立法會產生辦法進行了適當修改，擴大了兩個產生辦法的民主程度，進一步提升了民主的質量及有效運作。20年來，澳門特區沒有單純追求民主的形式，沒有盲目攀比，沒有好高騖遠，不折騰，不矯情，追求實實在在的實質民主和政治進步，走出了一條適合自己情況、具有澳門特色的民主之路。

　　第四，澳門特區居民享有空前的權利自由，人權得到實實在在的保障。基本法規定澳門居民享有的言論、新聞、出版、結社、集會、游行、示威等基本權利和自由，得到了充分保障。根據全國人民代表大會確定的代表名額和代表產生辦法，選舉了澳門特別行政區全國人民代表大會代表，參加最高國家權力機關的工作。澳門特區的全國政協委員積極參政議政，對不斷完善國家各方面的治理作出了自己的貢獻。

　　第五，澳門法治不斷健全，法治體系逐漸形成。回歸前，澳門法律殘缺不全，適用的大部分法律包括“五大法典”均是葡萄牙法律，很多不適合澳門本地情況，本地立法嚴重不足。1999年10月，根據澳門基本法的規定，全國人大常委會作出《關於處理澳門原有法律的決定》，對澳門原有法律進行了大規模清理，共審查了975個法律和法令。20年來澳門特區繼續對原有法律進行清理及適應化工作。立法會積極發揮基本法賦予的立法職能，及時回應社會發展對法律的需要，截至2019年9月，共審議通過289項法律，其中新增法律190項，修改法律99項，逐漸形成了具有澳門自身特色的法治體系。澳門治安持續改善，犯罪率不斷降低，從一個犯罪猖獗、社會混亂之地變為舉世聞名的安全之都。20年來澳門從立法到執法、司法、守法、法律服務、法律人才培養都得到了全面提升，法治體系不斷完善，為澳門的長期繁榮穩定提供了堅實的法治保障。

　　澳門基本法成功實施的重要啟示

　　20年來澳門基本法成功實施，積累了很多很好的經驗，值得認真總結並發揚光大。主要有以下四個方面。

　　正確處理了“一國”與“兩制”的關系。澳門特區政府、全體居民和整個社會始終把“一國”作為“兩制”的根和本，自覺維護“一國”，自覺納入到國家治理體系和憲制秩序當中去，在“一國”問題上從不回避，從不動搖，從不猶豫，一以貫之，得到了中央和全國人民的信任和認可。中央在政策上給予澳門各種優惠和支持，全力支持澳門各項事業的發展，實現了內地與特區的雙贏。既講“兩制”，也旗幟鮮明地講“一國”，“一國”之利和“兩制”之便得到充分顯現和發揮，澳門“一國兩制”實踐進入良性循環。

　　正因如此，澳門找准了自己在國家總體發展布局中的戰略定位，積極融入國家發展大局，大膽參與國家改革開放和現代化建設，善於運用“一國”帶來的各種發展機遇和便利條件，爭取並獲得了中央的大力支持，多次獲得中央新的授權，擴展了高度自治權范圍。2003年澳門開始實施《內地與澳門關於建立更緊密經貿關系的安排》及10個補充協議，獲得眾多優惠。澳門實際管轄的面積不斷擴大，拓寬了發展的區域空間。2009年橫琴島澳門大學新校區獲得特別法律管轄權，不久前全國人大常委會再次授權澳門特區對橫琴口岸澳方口岸區及相關延伸區實施管轄。隨著“一帶一路”倡議的實施和《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的出台，國家大力支持澳門“一中心、一平台、一基地”建設，在中央持續不斷的支持下，澳門經濟保持平穩發展，社會活力不斷釋放，澳門同胞對未來充滿信心和希望。

　　值得特別指出的是，澳門特區自覺維護憲法、基本法和中央的權威，積極回應中央關於維護國家主權、安全和發展利益的關切，主動履行維護國家安全責任，以行動維護“一國”原則。2009年即出台《澳門特區維護國家安全法》，順利完成了基本法第23條立法。為配合《維護國家安全法》的實施，2018年澳門特區行政會通過《澳門特別行政區維護國家安全委員會》行政法規，建立健全了維護國家安全的制度體制機制。根據2016年全國人大常委會對香港基本法第104條的解釋精神，澳門特區主動修改澳門立法會選舉制度，加入“防獨”條款，預先排除干擾，確保愛國愛澳力量在立法會的主導地位。

　　正確處理憲法與基本法的關系。憲法是國家的根本大法，是包括港澳在內的全國的總章程，基本法是依據憲法制定的特別行政區的“小章程”“子章程”，是我國憲法的特別組成部分。把基本法與憲法對立起來，離開憲法談基本法，離開憲法實施基本法，是十分危險的。

　　20年來澳門基本法實施的經驗表明，澳門特區不僅接受由憲法和澳門基本法共同構成的特別行政區本地的憲制秩序，而且自覺接納、融入並維護全國的憲制秩序和治理體系。凡涉及中央依法管理事務和中央與特別行政區關系、內地與澳門關系的事務，除了看基本法，重點要看憲法，尊重、配合中央事權的行使。“一國兩制”天然地包含著“一國一制”的因素，即特別行政區與內地一致的地方，例如關於中央政權機構設置、職能等，對全國都是一樣的，這些都寫在國家憲法裡，基本法無須也沒有重復這些規定，但這些對特別行政區毫無疑問同樣是有效的。總之，澳門特區能夠自覺把自己地方的憲制體系納入國家憲制框架內，尊重和認同國家主體實行的社會主義制度，實現了本地憲制秩序與國家憲制的成功對接，實現了“社會主義的基礎規范”與資本主義政制和法制的兼容。這是澳門基本法能夠成功實施的一個重要經驗。

　　行政長官和特區法院承擔起了在澳門實施基本法的主體責任。依據澳門基本法規定，行政長官負責執行基本法。也就是說，行政長官是特別行政區貫徹實施基本法的第一責任人。歷任行政長官牢固樹立憲法、基本法至上觀念，深刻認識到落實憲法和基本法是保持澳門長期繁榮穩定的關鍵，把憲法和基本法作為自己施政的“手冊”，不折不扣，嚴格依法處理一切事務。行政長官還帶動整個特區全面學習認識憲法和基本法，帶動整個社會自覺依據憲法和基本法辦事，很好發揮了實施基本法第一責任人的作用。

　　除了行政長官，澳門特區法院對基本法的實施也承擔著重要的主體憲制責任，肩負在本地解釋基本法的重任。法院實施基本法的主要方式就是依據基本法定紛止爭，公正司法，在判案過程中解釋基本法。20年來澳門特區法院始終遵循基本法的立法原意和根本宗旨解釋基本法有關條款，自覺接受“人大釋法”和“人大決定”的效力，有力維護了國家憲制的統合，也捍衛了澳門司法獨立，為“一國兩制”成功實踐作出重要貢獻。

　　積極開展憲法基本法教育，不斷提高全體居民的憲法基本法意識。20年來澳門特區持續不斷地推行憲法和基本法教育，憲法基本法觀念深入人心。歷任行政長官在施政報告中均強調要落實好“一國兩制”，切實宣傳和貫徹基本法。特區政府法務局、教育暨青年局、行政公職局、學校、澳門基本法推廣協會等官方和非官方團體也將推廣憲法和基本法作為重點工作，形成了“既多元一體又協調統一的憲法和基本法宣傳教育機制”，既面向全體市民又重點針對青少年、公職人員，達到了良好的社會效果，澳門同胞普遍贊同“一國兩制”的制度安排，認同依據憲法和基本法治理澳門的正當性和合理性。澳門還通過舉辦國家安全教育展，宣傳總體國家安全觀，提升澳門居民的國家安全意識。

　　當然，澳門基本法20年的實施也不是完美無缺的，改善的空間還很大，未來的路還很長。我們必須從長計議，總結經驗，發揚成績，彌補不足，不斷開創基本法實施和“一國兩制”實踐的新局面。第一，要進一步深入研究憲法在特區的適用問題，繼續處理好憲法與基本法的關系。第二，要進一步完善基本法實施的相關體制機制，處理好“人大釋法”與特區法院釋法的關系，明確“人大決定”的法律效力。第三，必須強化國家安全的立法、執法和司法，切實維護好國家安全。第四，對標國際先進水准，不斷完善澳門法治，進一步提高法治化程度和水平，完善澳門特色的法治體系。第五，必須持續不斷開展憲法和基本法的宣傳教育，不放鬆，不偷懶，尤其要加強對青少年的教育工作。

　　相比一些存在了數百年的憲制性法律，澳門基本法的歷史還很短。但是這20年打下了堅實的基礎，邁出了成功的第一步。20年實踐已經証明，“一國兩制”行得通、辦得到，是澳門特區長遠發展、長期繁榮穩定的金鑰匙﹔澳門基本法也是一部行得通、辦得到的憲制性法律，符合澳門實際，解決澳門問題，契合國家發展大勢，順應世界發展潮流。隻要堅守憲法和澳門基本法不動搖，繼續全面准確貫徹實施基本法，不斷完善相關制度體制機制，切實維護好國家安全，澳門特區必定不負眾望，使命必達，澳門的明天一定更加美好，澳門未來“一國兩制”之路一定越走越寬廣，越走越光明。

　　 （作者：王振民，系清華大學港澳研究中心主任、國家治理研究院院長，中國法學會香港基本法澳門基本法研究會會長）