充分發揮中央和地方兩個積極性的制度內涵

　　黨的十九屆四中全會提出,要“健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制”。中央與地方關系是國家治理的重要基礎和核心要素,事關國家統一、政治穩定、經濟社會發展和人民福祉改善。健全充分發揮中央和地方兩個積極性的體制機制,構建從中央到地方權責清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系,實現中央與地方權力縱向配置過程中中央集中統一與地方自主權的有機結合和良性互動,是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。

　　第一,發揮中央和地方兩個積極性是我們黨一脈相承的治國理念。新中國成立70年來,我們黨歷來對處理好中央地方關系高度重視。自1956年毛澤東同志提出“中央和地方兩個積極性”的著名論斷后,發揮中央和地方兩個積極性成為我國處理中央地方關系的綱領性指南。我們黨始終強調以中央和地方兩個積極性原則為基礎來調整中央與地方關系,經過幾十年的發展,這一原則已從政治原則轉變為憲法原則,並逐步走向制度化。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央反復強調在處理中央地方關系中充分調動中央和地方兩個積極性,並賦予其新的制度內涵。黨的十八屆三中全會提出建立事權和支出責任相適應的制度;黨的十八屆四中全會明確要“推進各級政府事權規范化、法律化,完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度”;黨的十九大強調要“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”,以適應全面深化改革、實現國家治理現代化的客觀要求;黨的十九屆三中全會明確提出,要理順中央和地方職責關系,中央加強宏觀事務管理,地方在保証黨中央令行禁止前提下管理好本地區事務,設置和配置各層級機構及其職能;黨的十九屆四中全會進一步提出“構建從中央到地方權責清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系”。這一系列新理念、新戰略的提出,使中央與地方職能分工日益規范明確,中央地方權力縱向配置的制度體系日益完善,中央和地方兩個積極性從原則框架落實為更加具體的制度。

　　第二,要處理好中央統一領導與地方自主性的關系。主要是處理好兩方面的關系:一是在向地方放權、調動地方積極性的同時如何確保中央權威,保証中央方針、政策的貫徹落實;二是在維護中央權威的前提下如何增強地方活力、保護地方利益。發揮中央和地方兩個積極性,中央統一領導是核心和主導。這要求維護中央的最高權威,確保中央政令暢通、令行禁止,地方不能各行其是、各自為政,而要按照中央的統一部署行權施策;賦予地方更多的自主權並充分調動和發揮其積極性、主動性,逐步形成既規范有序又充滿活力的良性互動機制。

　　第三,理順中央和地方權責關系,合理劃分中央和地方各領域事權與支出責任。一是明確劃分中央政府事權和地方政府事權,適度加強中央事權,減少並規范中央與地方共同事權;二是將事關國家根本利益、全局利益的國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰略性自然資源使用和保護等基本公共服務明確為中央事權;三是適當加強中央在知識產權保護、養老保險、跨區域生態環境保護等方面的事權;四是以實現基本公共服務均等化為目標,把基本公共服務兜底類事權上收為中央事權,以維護社會公平正義、不斷滿足廣大人民的基本公共服務需求;五是確保各級政府公共服務提供的責權與財政收支和財政負擔能力相適應,實現事權與財權、財力相匹配;六是對各層級政府事權和支出責任詳列清單,不僅要清晰具體劃分各級政府的事權,同時也要明晰其相應的支出責任,逐步實現各級政府的支出責任與事權劃分統籌規劃並使之制度化。

　　第四,明確不同治理層級政府職責,賦予地方政府更多自主權。黨的十九大報告強調“賦予省級及以下政府更多自主權”;黨的十九屆三中全會提出“賦予省級及以下機構更多自主權”,“增強地方治理能力,把直接面向基層、量大面廣、由地方實施更為便捷有效的經濟社會管理事項下放給地方”。黨的十九屆四中全會進一步要求“賦予地方更多自主權,支持地方創造性開展工作”,為我國中央與地方縱向權力配置體制機制改革不斷向縱深發展指明了方向。在實際工作中,我們應當更加明確區分中央、省級、市縣級政府不同層次的職能,構建明確規范的中央地方政府間責權體系,突出地方政府在地方公共服務中的職能;進一步下放權力,推動治理重心下移,推進管理的扁平化和網絡化,以更好地適應基層對公共服務的需求。

　　第五,實現中央地方責權配置由政策主導向立法主導的轉移。習近平總書記指出:“法治體系是國家治理體系的骨干工程。”黨的十八屆四中全會對推進中央與地方責權縱向配置法治化提出明確要求,要“推進各級政府事權規范化、法律化,完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度”。當前,我們應逐步推進以憲法、法律和行政法規的形式明確中央政府的職權,以法律、地方性法規、政府規章的形式規范地方各級政府間的責權劃分,建立健全相關法律、法規體系。同時,應考慮先在相關領域制定中央與地方政府間權力縱向配置的相關專門法律,在此基礎上逐漸制定其他領域的相關法律、行政法規和地方法規,實現中央與地方縱向責權配置由政策主導向立法主導的轉移。

　　(本文系國家社科基金項目“基於國家治理體系現代化的我國政府間權力縱向配置機理研究”(14BKS036)階段性成果)

　　(作者系河北師范大學法政與公共管理學院教授)