創新開路應於法有據

當前，浦東改革開放進入新的歷史階段，一系列“大招”背后是肩負創新開路的新使命。在依法治國的前提下，既要大膽試、大膽闖、自主改，也要做到“重大改革於法有據”。

　　實踐証明，行之有效的改革開放措施應及時通過立法進行確認，以此來鞏固改革開放的成果。上海自貿試驗區設立以來，累計有127個創新事項及“証照分離”改革試點等制度創新成果在全國、全市復制推廣，有效發揮了“試驗田”的作用。在尚不能對改革開放創新舉措進行全國立法的前提下，浦東新區可以通過地方立法將這些開放創新舉措予以固化、總結，形成更規范、更標准的制度經驗，為下階段的進一步擴大開放、深化改革提供支撐和保障，也為全國改革開放提供浦東樣板。

　　同時，過去一些開放創新措施在全球化、法治化的視野下更像政府文件的宏觀安排，缺乏細化性和應變性，有時還可能對擴大開放、參與全球競爭產生某些不利影響。通過探索地方立法，將重要的改革開放舉措率先納入法治軌道，可以將宏觀舉措細化為可操作、可執行的具體規范。之后，經過地方立法實踐的檢驗，再將規范性文件上升為法律文件。這樣一來，更有針對性，也更能提升競爭底氣。

　　從“當好排頭兵中的排頭兵、先行者中的先行者”的定位來看，浦東新區可在地方立法上作進一步探索和嘗試。重點應圍繞自貿試驗區尤其是新片區建設，在進一步擴大開放和深化改革的重大措施上予以突破。

　　第一，在貿易規則方面，應積極主動對接國際經貿新規則。當前，中國不斷提升全球經濟治理的話語權，正在由規則適應者向規則制定者加速轉變。浦東新區應以自貿試驗區新片區建設為契機，按照國際高標准實施新一輪高水平對外開放的壓力測試，通過地方立法增加先行先試國際先進規則的重大舉措，把一些難點、焦點問題，包括通關合作、環境保護、知識產權、國有企業、爭端解決機制等，放到浦東新區內加以探索，加快與國際先進規則接軌進程，切實提高境內外投資者的投資便利化和自由度。

　　第二，在服務業開放方面，服務業擴大開放是浦東新區的特色之一。尤其是自貿試驗區建設以來，服務業開放措施累計37項，落地項目超過2900個。但是，服務貿易規則仍整體缺乏統一性。同時，參照世界貿易組織的統計，在12大類服務部門和143個服務項目之中，我國還有不少服務行業無法可依、無章可循。浦東新區可以針對性地探索立法，為下階段的服務業擴大開放提供法律保障。

　　第三，在金融風險防范方面，金融開放、資本項下可兌換是建設上海自貿試驗區的重點任務。金融業不同於其他行業，其系統風險會給經濟社會造成巨大的破壞影響。因此，金融創新需特別注重風險防范，建立健全資本流動風險預警機制與應對金融風險的應急機制。在這方面，浦東新區可以學習借鑒國際先進經驗，通過地方立法構建宏觀審慎監管的具體制度和指標體系，構建金融風險應急機制和臨時性資本管制機制等。

　　第四，在社會信用體系建設方面，《上海自貿試驗區條例》第39條規定“對信用良好的企業和個人實施便利措施，對失信企業和個人實施約束和懲戒”，但如何具體實施約束和懲戒沒有規定。今年8月，浦東新區獲評國家第二批社會信用體系建設示范城市（區），可以抓住這個契機探索社會信用體系建設立法，通過地方立法明確規定“一處失信、處處受限”主要包括哪些方面，以此來解決受限領域不清問題，建立懲罰性賠償懲戒等制度。

　　第五，在政府治理方面，浦東新區圍繞打造提升政府治理能力先行區的目標要求，不斷探索創新政府管理方式。其中，很多方面需要地方立法予以確認。例如，根據中央關於“監管要在創新方式、科學有效上下功夫”的指示精神，浦東新區建立以“雙告知、雙反饋、雙跟蹤、雙隨機、雙評估、雙公示”為內容的政府綜合監管機制，形成事中事后監管閉環。目前，“六個雙”監管已在浦東新區21個監管部門實施，涉及許可和檢查的108個行業（領域）全覆蓋，30多萬家市場主體基本信息納入監管平台。下一步，可以通過制定地方政府規章，進一步規范措施制定、操作規程和地方標准。這也是打造一流營商環境的重要舉措。（作者單位：華東政法大學）