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20世紀以來的宋史研究，在幾代學者引領和辛勤努力下，在財政史、政治史、制度史、社會史、軍事史等諸多領域取得了豐碩的成就。與中古時期相比，兩宋文獻史料豐富得多，為宋代地方政治制度的深入研究提供了可行性。近年來，有關宋代地方政府行政運轉及地方財政收支、管理的整體性研究已成果頗多，對宋代地方官員俸祿、公使錢、公務接待、“三冗”問題等的研究日益受到關注。王曉龍教授所著《宋代地方政府行政成本問題研究》一書，近日由科學出版社出版，全書共63萬字，是該領域涌現的最新成果之一。
“行政成本”是現代行政管理學的重要概念，主要指政府組織在為社會提供公共服務，生產公共產品活動過程中投入的人力、財力和物力資源。作者將這一概念引入史學研究領域，通過梳理學界關於“行政成本”概念的紛繁論述，結合宋史研究的實際情況，對宋代地方行政的管理效率做出了詳細而深入的討論。作者指出，宋代地方政府的“行政成本”可分為廣義和狹義兩個方面：狹義成本指政府機構用於自身建立和運轉的費用，包括修建政府建筑、購買辦公設備和發放人員工資、公務接待、差旅等諸項費用之和﹔廣義的成本則指政府機構用於自身組織及運轉的費用，以及政府在社會公共管理事務中所支出的費用與因行政行為失當給政府、社會、環境等造成的損失、破壞等隱性成本和無效成本之和。因此從行政設施成本、公務接待成本、“羨余進奉”成本、無形行政成本、無效行政成本等五個方面對宋代地方政府行政成本問題展開研究。作者指出宋朝人口規模、經濟發展水平超越前代，地方政府為完成各項行政任務的耗費巨大，對宋代地方行政中所耗費的人力、財力、物力成本進行系統研究，區分其有效成本與無效成本、顯性成本與隱性成本、合理成本與非合理成本。這種跨學科、跨領域的研究視角，突破了傳統政治制度史研究中概念陳舊、表述單一的窠臼，不失為一種有益的探索。
眾所周知，宋代地方政府行政成本問題的根源在於宋朝的財政和軍事制度。兩宋時期，中央政府由於外部戰爭和內部養兵的壓力所進行的無限度的賦稅征調，使得地方政府行政經費不足，不得不變相向民眾征調和搜刮，從而導致官民矛盾突出。與此同時，懲貪不嚴也導致官員貪污腐敗問題屢禁不絕、無效行政成本過高。作者對宋代地方政府運行中所產生的高昂無形成本和無效成本進行了專章論述，並特別關注宋朝政府為解決行政成本問題所採取的舉措，對其進行了細致分析，認為招納流亡、增殖墾荒、發展工商業、增加茶鹽酒的售賣、向中央申請經費、精簡機構、縮減人員、縮減支出項目及採用“以工代賑”等是當時彌補地方政府行政成本的重要手段﹔苛捐雜稅、行政罰款、搜刮下級機構財賦、挪用它處錢物、向民間借貸、經營地方性營利機構、佔借下級官吏、役人，無償役使民眾、兵丁，轉嫁成本於富商、僧道等方式盡管有助於彌補行政成本過高造成的財政虧空，卻容易激化社會矛盾，甚至造成了惡劣影響。在此基礎上，作者認為宋代地方行政成本問題存在以下六大特點：其一，存在“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的“怪圈”﹔其二，地方政府行政成本消耗的地域性差異較大﹔其三，路、州、縣不同行政層級成本消耗差異巨大﹔其四，機構運行成本比重高，地方社會公共支出費用不足﹔其五，地方政府顯性的行政成本規模有限，而隱性的無形成本、無效成本日益增高﹔其六，地方政府存在合理與非合理的解決行政成本問題的手段。這些觀點的形成，得益於作者悉心搜集、分析文獻中遺留的宋代官府公文、法律文書、碑刻墓志等多種資料，從而增強了研究的可信度和說服力。
以往對於宋代地方政府相關問題的探討，主要側重於分析機構設置、主要職能、公文流轉、財政收支等方面。《宋代地方政府行政成本問題研究》對宋代地方行政成本問題的研究，更關注政府各類成本支出的社會效益，使得讀者能較為全面、客觀地了解宋代地方政府行政成本支出狀況及其經驗與教訓。首先，地方政府行政成本的規模應該與經濟發展和社會管理需求相適應。其次，注意控制地方政府有形行政成本的同時，也要注意控制其無形成本和無效成本。再次，加強相關制度建設，並且防范制度建設和執行中“過猶不及”的問題，防止一種舉措走向其反面。最后，針對不同地區、不同層級的地方政府做出不同的行政成本規模規定，還要嚴格法令執行，保持對貪贓腐敗、虐民擾民行為的高壓治理態勢，等等。
綜上，《宋代地方政府行政成本問題研究》既呼應了過往的研究熱點，又盡可能另辟蹊徑，在論述宋代地方政治制度時，既注重政府行政成本問題，同時又兼及不少相關的制度和問題，具有較強的學術創新性。當然，作為一部階段性研究成果，該書在論述過程中對某些問題進行了取舍，今后仍需進一步挖掘宋代地方政府行政成本的相關細節，切實分析其形成的特殊時代背景和歷史原因，才能得出更為全面深刻的研究結論。
（作者：張春蘭，系河北大學宋史研究中心副教授）
