完善科技政策 健全創新機制

創新是國家發展的核心要素。黨的十八大以來，習近平總書記針對科技創新的各個方面提出了一系列新思想新論斷新要求。黨的十九大報告強調：“創新是引領發展的第一動力，是建設現代化經濟體系的戰略支撐。”2019年5月，中央全面深化改革委員會第八次會議強調，以開放促進發展、以改革推動創新、以合作實現共贏，全面融入全球創新網絡，推動創新型國家建設。這充分體現了科技創新在中國經濟社會發展中的關鍵作用，積極實施創新驅動發展戰略，制定合理的科技創新政策，形成鼓勵創新的體制機制勢在必行。

1.科技政策和科技創新的深度融合

科技政策與科技創新的深度融合是時代的必然要求。目前我國的創新發展解決的主要是動力問題，科技發展水平和創新能力相對薄弱，科技創新對社會各方面發展支撐不足。科技政策雖然在不同時代背景下為推動創新作出了相應的貢獻，但由於科技政策的滯后及對政策的認識不足等原因，科技政策和創新的匹配融合度不足仍然是制約我國經濟高質量發展的短板。在推進過程中仍然存在科技創新體制、政策出台、政策執行等方面失靈的問題，迫切需要厘清科技創新和科技政策的實施邏輯和融合機制，提高科技政策制定水平，有效推動科技創新。這就需要大力推動科技政策和創新深度融合，進一步加強創新動力機制、創新成果轉化機制和優化協同機制方面的探索，強化科技政策的支撐環境，為破除科技創新的體制機制障礙提供基礎保障。

科技政策與科技創新的深度融合是以科技政策全方位覆蓋為支撐的。當下，我國科技政策的普及范圍主要集中在科研院所、相關企業、高校等創新主體，涉及理論研究、技術創新、基礎研究和產學研的結合。我國目前著力推動的創新驅動發展戰略，目的即在於從新的視角挖掘未來經濟主戰場的優勢，應對目前多個領域存在的核心關鍵技術不足的局面，加快解決好科技創新的政策基礎、環境基礎和機制約束等問題。

科技政策與創新的融合是以全部參與者共贏為基礎前提的。要實現共贏，就必須規范事前保証、事中保障及事后評價機制的流程，這是保障科技政策與創新融合長久持續的基石。我國的科技創新發展應主要集中在科技主體能力、科技公共服務和科技市場環境等創新方面，針對科技主體的創新，制定實施科技創新人才、可持續發展等戰略﹔針對科技公共服務的創新，快速實現科學的宣傳推廣及科技資源的共享應用﹔針對市場環境方面，積極推動科技應用和金融、知識型專利產權等的融合發展。目前，科技政策與科技創新的交融日益廣泛深入，新的創新模式和技術創新需求不斷涌現，科技政策的推動作用越來越明顯，不斷完善科技政策體系，為科技創新的長遠發展提供了保障。但是，與發達國家相比，我國目前的科技政策體系依然有不足之處，對科技創新的體制機制需要從供給、需求等各個方面提供重點保障，使科技政策和科技創新有效結合，堅決破除實現快速高效科技創新的障礙，形成一個多層次推進、全方位融合、高質量創新的生態系統。

2.增強科技政策對科技創新的內外驅動

隨著科技政策和科技創新的深度融合，破除對創新的機制性限制，必須增強科技政策對創新的內生驅動力和外部驅動力，從而創造出良好的科技創新生態系統。改革開放以來，我國科技體制改革取得了明顯成效，逐漸形成了覆蓋面廣、普及度深的科技創新政策體系。為使科技政策更好地為科技創新服務，應在深入推進科技體制政策改革進程中，繼續深入探索能夠增強科技政策對科技創新驅動的政策體系建設路徑，包括促進機制完善、培育創新型產業、優化創新環境、完善反饋體系、凸顯創新主體、強化要素流動等方面的政策設計。

增強科技政策促進創新的內生驅動。科技創新的理論體系可以歸納為四個層面：什麼是創新—為什麼創新—如何創新—誰來創新。深入學習領會習近平總書記關於科技創新的重要論述，能夠使我們更好地思考創新的動力來源。因此，增強科技政策促進創新的內生驅動，應主要從激勵創新主體著手，尤其應重視科技創新人才的關鍵作用。按照“高精尖缺”導向指引，通過相應科技政策實施，挖掘和培養高科技人才、戰略型科學家人才、創新型企業家人才和科技創新領軍人才隊伍，全方位實現高質量人才隊伍建設。進一步推動人才優化配置，完善人才要素流動機制，解決人才短缺的結構性問題，提高人才的縱橫向流動性，真正從內部實現科技政策促進創新的內生驅動。

優化外部驅動環境推動科技政策創新。與內生驅動相對應，實現科技政策對科技創新的外部驅動，應從重點區域、重點行業、重點創新方向入手，進一步完善科技政策創新體系，完善科研管理機制、加大科研投入，協同推進科技政策和創新的整體布局﹔深入推進科技政策的普及，加強科技知識產權的立法、司法和執法程序，完善人才服務保障和評價激勵機制，營造科技創新的社會環境﹔從政策激勵方面大力提高科技創新能力，建立合理高效的科研管理機制。同時，建立促進科技創新的科技金融體系，從政策層面鼓勵相關企業加入理論前沿基礎研究和關鍵技術的研發，推進與國際規則接軌、與企業全生命周期密切相關的科技創新政策，激發社會主體創新活力，解決科技政策無法匹配的問題﹔設計社會各個主體在股權分配和成果轉讓等形式下的共贏機制，合理依托技術和資本市場，加快科技創新成果的轉化，逐漸形成包容性強、開放度高的創新生態和文化氛圍。

3.大力推進科技政策機制創新

大力推進科技政策機制的創新建設，有助於促進科技創新的高質量發展。借助科技政策積極推動科技成果的快速轉化，推進產學研的深入結合，以服務於經濟社會發展的目標。完善高校、科研院所和企業的有效銜接機制、人才有效流動機制，加強基礎設施、公共服務等方面的高科技化水平，為技術創新方面的公共服務提供資源共享平台。

科技政策的創新是科技創新能力的重要保障。科技創新實力是衡量國家綜合國力的重要指標，增強科技創新實力需要科技政策的供給保障，堅決破除阻礙科技創新的藩籬，實現科技創新為經濟社會發展和重要科技領域的高質量服務。從科技政策制定的頂層設計到具體工作戰略實施推進等科技創新理論，均需要充分考慮科技政策制定時的多樣化和復雜化特征。科技政策的多樣化特征是指聚焦國內科技創新的同時也要瞄准國際科技前沿，持續吸收國內外優良的科技創新成果，實現高質量的科技創新﹔科技政策復雜化特征是指科技政策領域不僅要注重實踐，也要重點加強對科技政策的理論研究，以提高科技創新政策領域發展的質量，充分發揮科技政策的推動作用。

科技政策的制定水平嚴重影響科技創新的效率和質量。當下國際科技的快速發展使得科技發展的周期變短、科技創新的組織模式更新加快，科技政策的滯后影響了我國政策推動作用的發揮。這就需要有高質量的科技政策創新建設做支撐：加大科技領域的財政投入機制建設，完善政府科技金融體系支持機制建設，制定政策支持相應高新企業承擔國家類的科技攻關項目，引導創新型企業加大科技研發的投入建設，搭建科技成果轉化平台和強化科技創新的平台建設，加強國際科技合作和創建科技型企業的支持力度，通過鼓勵科技人員創新創業和合理流動助推科技成果高效轉化，圍繞重點支柱產業、戰略性新興產業、現代化服務業大力引進高層次人才。

4.科技政策體制機制創新的途徑

實現科技政策和科技創新的深度融合，是科技政策體制機制創新的先決條件。進一步完善科技政策對創新的內外驅動，大力推進科技政策體制機制創新，為提高科技創新能力、破除科技創新障礙保駕護航。各級政府部門應進一步整合現有政策，完善科技政策和科技創新的雙向互動循環機制，促進政府、科研院所、企業和高校的良性互動，建立持續、長久、高效的政策引導機制和科技服務機制。

以科技政策服務創新為主線，制定科技政策服務科技創新的配套制度。2019年1月3日，國務院辦公廳發布了《關於抓好賦予科研機構和人員更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》，結合我國創新驅動發展戰略的頂層設計思路以及相關重要文件精神，充分表明在強化科技政策破除機制障礙的進程中，應加強科技創新各個主體自身內部的控制制度建設、增強自我約束意識，動員政策實施的各個主體環節積極推進相應政策的落實落地。相應政策不僅要體現國家政策精神，也要被合理地執行，以解決接地氣的問題為目標。要杜絕“僵尸政策”的出現，真正發揮科技政策為科技創新主體服務的作用。

制定科學有效的科技人才政策、科技投入政策和科技基礎條件方面的政策，加快完善科技創新機制。嚴格按照2018年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於深化項目評審、人才評價、機構評估改革的意見》提出的優化科研項目評審管理、改進科技人才評價方式、完善科研機構評估制度、加強監督評估和科研誠信體系建設、加強組織實施確保政策措施落地見效等要求，不斷加大人才培養和引進力度，壯大人才隊伍和人才管理隊伍﹔完善科研人員的收入激勵機制，形成有效投入、合理回報的高效循環﹔營造寬鬆創新環境，鼓勵相應單位科技人員創新創業等。同時，推進科技投入政策和科技基礎條件政策的完善，持續加大財政對科技的投入，加快推進科技基礎設施建設，優化科技創新管理和布局，為強化科技創新提供政策基礎。

完善科技政策綜合協調機制，避免科技政策沖突和利益分化，系統解決科技創新的機制性限制。科技政策通常是在動態復雜的環境中制定的，相應的科技政策制定通常涉及多個政府機構，這些部門均在設計相應的配套政策中發揮著不可替代的作用。科技政策制定部門的多元化增加了政策制定的難度，也導致科技政策服務創新時目標的多樣化。實現不同制定主體的政策綜合效應，深入推進科技創新高質量發展，需要進行全方位的長遠規劃，對各項科技政策制定過程進行綜合協調，完善科技政策的綜合協調機制，在特殊情況下可以考慮採用第三方進行政策有效性和一致性的評估，以保証相應部門所制定的科技政策集合的高效性。在此基礎上，進一步推進科技體制改革，穩步實現科技治理現代化，避免科技政策制定主體利益分化的現象出現。

做好科技政策實施的“精准監督”，為科技創新的循環機制提供保障。2019年4月，中共教育部黨組發布的《關於抓好賦予科研管理更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》提出，堅持問題導向，完善科研管理制度﹔遵循科研規律，落實科研管理自主權﹔優化管理服務，增強科研人員獲得感﹔加強誠信建設，引導科研人員堅守法紀底線﹔改進工作機制，強化科研管理部門責任﹔完善監督機制，營造良好科研創新環境。在科技監管環節，充分落實科技監督政策的落地任務，強化科技監督的隊伍建設，加強科研誠信體系的建設、推進實施統一的信用管理制度、施行失信聯合懲戒機制和相關部門共享信息等可持續運行的科技監督長效機制。在科技政策“放管服”的新形勢下，科技監督需要進一步創新發展，全面提升監督檢查質量，結合科技監督負面清單管理機制，針對項目實施執行的好與差進行諸如“免檢”“精准監督”等不同方式的處理。通過搭建透明化信息化績效檢測平台、建立涵蓋科技研究開發全過程的績效管理平台，發揮各級政府聯動作用完善結構化監管體系，建立宣傳推廣和正向反饋的循環機制，打造規范的科技監督創新服務體系，發揮科技政策監督環節的作用，為科技創新提供保障。

（作者：任曉剛，系北京科技戰略決策咨詢中心〔北科智庫〕專家﹔郭廣生，系北京市科學技術研究院院長）