經合組織國家怎樣發展學前教育

【論教】

OECD國家學前教育發展的特征

經合組織（經濟合作與發展組織，簡稱OECD）國家近年來在學前教育方面的政策投入已獲得了十分顯著的成效。基於OECD組織近年來發布的幼兒學前教育發展系列報告以及《教育概覽2018》的最新數據，我們梳理了OECD國家學前教育發展的五個核心要素。

一是構建學前教育體系，普及學前教育。

OECD國家的學前教育體系普遍涵蓋了從零歲開始一直到小學適學年齡的兒童，具體分為面向三歲以下兒童的幼兒教育和面向三歲至小學適學年齡兒童的學前教育兩個階段。近年來OECD國家學前教育獲得率顯著增加，主要得益於各國政府在法律和教育政策中對兒童學前教育獲得機會和獲得年限的明確規定。大部分OECD國家出台法律條款規定所有三歲及以上兒童在小學入學前獲得至少一年的學前教育，部分國家在此基礎上制定了教育政策為三至五歲兒童提供免費的學前教育。根據2015年PISA（國際學生評估項目）學生主觀問卷調查數據顯示，目前OECD 國家的15歲兒童平均所獲得的學前教育時間為3年。可見，OECD國家的學前教育已在普及一年制的基礎上完成了向三年制初步轉變的過程，且呈現出義務教育向學前教育延伸的趨勢。

二是政府領導部門整合管理。

當前，超過一半的OECD國家對學前教育機構採取了整合管理模式，即整合幼兒教育（0∼2歲）和學前教育（3歲∼適學年齡）兩個教育階段，由同一政府部門進行管理，以求為學前教育從業人員的職業發展和學前教育機構的發展提供更有利的發展環境。比如，意大利2015年6月進行的教育體制改革中就提到了學前教育管理的整合模式，由意大利國家教育、大學與研究部門主要負責協調、指導和運行工作。

三是以政府公共財政投入為主。

持續加大政府公共經費投入對學前教育發展和質量提升起到了至關重要的作用。據《教育概覽2018》數據顯示，OECD國家的政府公共經費在學前教育階段的投入不及其在其他教育階段的投入，盡管如此，OECD國家平均投入在學前教育的公共經費仍然佔比學前教育經費總投入的80%，其中幼兒教育階段平均72%的投入來自於政府公共經費，學前教育階段則在過去10年內增長了4個百分點，達到了83%。芬蘭、挪威和瑞典等國家均超過90%。在2015年，OECD成員國中僅有日本、土耳其和英國的學前教育經費總投入中民間資本投入超過了40%。

一方面，政府通過對教育機構辦學經費的直接投入擴大資源供給。OECD國家約有三分之二的兒童進入公辦教育機構接受學前教育，而三歲以下兒童的幼兒教育則基本依賴私營機構提供服務。OECD國家的私營教育機構主要分為獨立私有型和政府依賴型，都由非政府組織或非政府機構選定的管理委員會管理。其中政府依賴型私營機構的經費來源中有超過50%來自政府的公共投入，而獨立私有型也同樣接受來自政府的資助，一般低於總經費的50%。

另一方面，政府採取對特殊群體家庭實施教育補貼的間接投入策略。比如，英國政府為負責照顧16歲以下兒童的家庭提供兒童福利津貼，韓國政府採取基本補助金制度，從2012年開始所有韓國家庭的所有兒童都可以接受補貼。

四是建立國家級學前教育課程標准。

大部分OECD國家都建立了學前教育的國家級課程標准，從而更好地對學前教育機構和從業者進行實踐指導和教育質量評估。比如，芬蘭於2010年頒布了《幼兒教育和保育國家核心課程標准》。所有地方學前教育課程的編制需以此課程標准為基礎。該課程標准規定了包括語言與交往、數學、倫理和宗教、環境與自然、健康、運動與動作發展、藝術與文化在內的七大課程核心版塊。韓國則在2012年建立了面向3~5歲兒童的學齡前教育的國家課程體系——Nuri課程。挪威政府也於2017年8月開始實施新修訂的《幼兒園課程內容與目標的規劃綱要》。

五是保障學前教育師資數量和質量。

據數據顯示，OECD國家十分注重學前教育師資隊伍的數量和質量保障。從數量看，2005年至2016年期間，OECD國家學前入學兒童數增長了18%，同期學前教師數則增長了29%。2016年數據顯示，OECD國家學前教育階段平均幼師比為14︰1，幼兒教育階段為8︰1。此外，OECD國家尤其重視增加學前教育階段的教學助理數量，以降低幼員比（幼兒與所有學前教育工作人員的數量）。2016年OECD國家平均幼員比在學前教育階段為12︰1，幼兒教育階段為5︰1。

從質量來看，OECD國家對學前教育階段設置了較高的教師准入標准，以保障師資水平。從學歷水平看，近73%的接受調研的OECD成員國要求學前教育教師的學歷為至少本科畢業或具備同等學歷。丹麥的學前教師通常需要通過三年的專門課程培訓和實習工作才能獲得學前教育從業資格，而法國和意大利等國家的學前教師的職前教育培訓時間甚至達到五年。

OECD國家學前教育發展對中國的啟示

OECD國家近年來在學前教育方面取得的顯著發展，對我國學前教育改革與發展具有一定的啟發意義。

一是“保教”一體化管理。

當前我國學前教育改革討論的核心多為三歲以上兒童的學前教育，對於主要面向三歲以下兒童的幼兒教育則涉及不多。而從國際發展趨勢來看，保育與教育並重的教育理念、幼兒教育與小學前教育一體化管理已逐漸成為主流。因此，政府在進行學前教育改革頂層設計時，也應該將面向三歲以下兒童的幼兒教育納入整體規劃之中。

二是明確政府投入責任，形成以公共經費投入為主、多元化財政資助的學前教育發展格局。

在OECD國家中，以政府公共經費投入為主、學前教育以公辦教育機構為主和多途徑財政資助已成為國際學前教育發展新常態。參照OECD國家67%的兒童在公辦機構接受學前教育的比例，我國應在明確政府在學前教育投入責任的基礎上，落實並加大公共經費的投入力度，擴大普惠性學前教育資源供給，大力增加公辦幼兒園園位，滿足至少60%的三歲以上兒童獲得公辦學前教育機構服務的需求。

對於社會力量舉辦學前教育機構，政府可以通過以下五種途徑提供財政資助：一，為符合規定條件的民辦機構的合格教師發放工資或部分薪資待遇﹔二，提供生均經費補貼﹔三，提供經常性運營補貼﹔四，根據教育質量評估結果提供額外獎勵性資助﹔五，持續提供在職師資培訓和教育教學研究經費支持。政府財政資助宜向所有社會力量辦學機構開放，並向非營利性機構傾斜。

同時，建議建立學前教育支出的稅收抵免機制，以及針對貧困地區、低收入家庭、孤殘等弱勢兒童群體的學前教育費用的減免機制。部分地區可優先確保弱勢兒童小學前一年或兩年的免費教育，逐步向三年延伸、向更多人群輻射。有條件的省市可直接實施學前教育的三年免費政策，並通過學券和學費返還制度逐步減輕弱勢兒童家庭在幼兒教育上的經濟負擔。

三是構建國家級學前教育課程標准。

根據OECD國家的經驗，通過建立國家級課程標准來指導地方課程的編寫和教學實施，可以在保障學前教育質量的同時，更好地與小學教育相互銜接，從而避免學前教育“小學化”傾向。我國目前尚未建立學前教育的國家級課程標准，這十分不利於學前教育質量評估與監督工作的開展，同時也是造成目前學前教育“小學化”傾向的重要原因之一。因此，建議盡快開展學前教育國家課程標准的編寫工作，並在此基礎上開展地方課程的編寫和實施的指導工作。

四是加快學前教育師資隊伍建設。

與國際水平相比，現階段我國學前教育師資隊伍在數量、學歷水平和專業水平都處在一個相對較低的層次。為了更好地應對我國學前教育事業發展需求，應從職前和在職培養兩方面入手加快我國學前教育師資隊伍建設。一方面，完善學前教師職前培養體系。包括：一，建立學前教師培養機構的認証體系﹔二，擴大本專碩學歷的學前教育專業方向招生，並建立教育學、心理學和醫學等跨學科培養機制﹔三，建立學前教育的教學助理和保育員的專業資格認証機制﹔四，通過政策鼓勵男性加入學前教育師資隊伍，調整學前教師隊伍偏女性化的問題。

另一方面，系統構建學前教師和管理人員的在職培訓機制。涉及四個方面：一，為民辦教育機構提供與公辦機構同樣的教研活動﹔二，為在職學前教師和管理人員提供專業進修機會，促進學歷水平和專業水平的提升﹔三，建立學前教育從業者的職稱評定體系﹔四，建立公辦、民辦學前教育機構的教學互助、師資互訪機制。

（作者：郅庭瑾、陳佳欣，郅庭瑾系華東師范大學國家教育宏觀政策研究院副院長，陳佳欣系華東師范大學國家教育宏觀政策研究院博士后）