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近年來，全球跨境投資政策環境出現一些顯著變化。美歐等部分發達經濟體加強了對外資的安全審查和政治考量。美國的對外投資態度由中立轉向鼓勵海外投資回流，並力推對全球經濟治理體系的重構﹔許多發展中國家則愈加重視吸引和利用外資。這些政策變化成為近年來影響全球跨境投資的主要因素。在此背景下，我國應抓住全球競爭優勢格局動態演變下各經濟體政策調整的本質特征，加快深化改革和對外開放步伐，打造更具吸引力的營商環境，積極穩妥參與推動全球經濟治理改革，營造良好的內外部發展環境。
全球跨境投資政策主要出現四方面變化
觀察國際經濟發展態勢，近年來，全球跨境投資政策主要出現了四個方面的新變化：
一是部分發達經濟體加強了外資安全審查。對外國投資，美歐等部分發達經濟體基於國家安全的政治考量明顯上升，顯著加強了外國投資審查機制安排和審查力度。例如，美國十余年來首次修訂外資審查法律，在2018年出台《外國投資風險審查現代化法案》﹔歐盟在2019年3月批准了首部外資審查框架草案，明確要建立歐盟層面的外商投資預警、數據共享等機制。
二是美國吸引海外投資回流。作為最大的對外投資輸出國，美國長期向全球輸出了大量資本、技術和服務，但近期美國的對外投資態度發生變化，明顯轉向了鼓勵海外投資回流。2017年12月，美國頒布了《減稅與就業法案》，通過新增全球無形資產低稅收入等改革措施，加強對跨國公司的反避稅管理，同時在國內實施降稅等激勵措施，鼓勵海外收益回流美國投資。
三是全球經濟治理體系正在加速變革。美國對全球化和參與全球經濟治理的態度發生變化，圍繞“美國優先”，通過“退群”、力推WTO改革、與盟友重新修訂自貿協議等行動，力求改變全球經濟治理體系的理念、規則和治理架構，進而影響全球利益分配格局。在WTO改革的議題設置上，美國等一些發達國家加強了對產業政策等傳統議題的更新升級，還提出了網絡和數據安全等新議題。美國還在新的自貿協定中加強了對其盟友的影響力。
四是許多發展中國家加大引資政策優惠力度。發展中國家越來越重視推動經濟發展，努力提高對外資的吸引力，許多發展中國家加大力度優化營商環境，提高引資競爭力。據世界銀行統計，在2018年營商環境便利度指數提升最快的10個國家中，有9個為亞洲和非洲的發展中國家或不發達國家。
政策變化將產生長期影響
全球跨境投資的政策變化已經產生了顯著影響，全球跨境投資流入在2017年和2018年連續出現較大幅度下降，有的政策變化還對跨境投資的規模、模式和格局具有長期和深遠的影響。
一方面，主要發達經濟體政策調整影響較大。在美國的推動和帶動下，主要發達經濟體的本輪政策調整涉及面廣、層次深，是從理念、規則到治理體系的大調整和大變革。美國等部分發達國家將加強外資安全審查提高到戰略競爭層面，意味著未來這一趨勢還有可能繼續強化，目前已出現從針對新增投資安全審查擴展到對存量投資安全審查的勢頭。在這種情況下，中國等發展中國家與部分發達經濟體之間的資本、創新要素流動的阻力增加，在這些國家和地區的投資模式及其全球投資布局也會受到影響。美國自身稅改促使其海外投資大量回流，短期內也會顯著拉低全球跨境投資規模並形成結構性影響。
另一方面，全球大范圍內正在出現新一輪引資和留資政策競爭。在全球跨境投資下降、政治環境高度不確定的大背景下，利用外資促進經濟恢復和發展成為許多發展中國家和部分發達國家政策關注的焦點。尤其是許多發展中國家加快改革開放，競相出台利用外資的規劃和政策，形成愈加激烈的競爭態勢。同時，美國改革國內宏觀政策吸引投資，將進一步帶動其他國家跟隨，推動全球新一輪外資政策競爭趨向白熱化。在多重因素疊加作用下，全球大范圍內改革國內宏觀政策、加大引資留資優惠力度的競爭將更加激烈。
同時，全球經濟治理體系變革前景仍不明朗，增加了全球投資環境的不確定性，不利於跨國公司穩定預期和擴大投資。少數發達國家對全球經濟治理改革推動力度大、標准高，先行達成彼此之間的高水平自貿協定，給其非盟友國家尤其是發展中國家形成較大的制度壓力，也使發達國家利益“朋友圈”外國家向“朋友圈”內國家投資處於劣勢。
我國需在把握機遇中應對挑戰
全球跨境投資政策的變化使我國面臨三方面挑戰。一是部分企業受疊加因素影響，出現經營困難﹔二是中國對一些發達國家投資的阻力增加，國有企業以及高科技和新興產業等領域對外投資的制度性風險和成本明顯上升，不僅新增投資受到制約，存量投資也面臨更嚴的監管環境，拓展海外市場和開展國際技術合作挑戰加大﹔三是在本輪全球經濟治理體系重構中，一些發達經濟體推進的力度較大、標准較高，我國在開放程度上與許多發展中國家相比處於領先水平，但與發達國家相比仍有差距。
面對挑戰，我們需辯証看待壓力與動力，區分政策變化中的國別差異，把握好三方面機遇：一是利用外部壓力進一步推動改革開放步伐。必須看到，中國仍是全球投資最受青睞的目的地之一。外部壓力可促進我國加快擴大開放，加強開放與國內改革的聯動，創造更多新的投資機會，提高對全球資本的吸引力。二是利用發展中國家和部分發達國家吸收外資的各類政策，拓展中國對外投資的發展空間。三是在全球經濟治理體系變革期，積極參與全球經濟治理，爭取新的發展機會。
應該看到，全球跨境投資政策異中有同、同中有異，萬變不離其宗的是以自身經濟發展為出發點，保障自身經濟安全，不同的是各經濟體基於自身國情、比較優勢和外部環境等因素形成的政策導向。我國應抓住全球競爭優勢格局動態演變下各經濟體政策調整的本質特征，積極應對全球跨境投資政策的變化，既要保持戰略定力做好自己的事，又要加大力度吸收和用好外資、引導對外投資合規健康發展，積極穩妥參與全球經濟治理改革，營造良好的內外部發展環境。
第一，加快推進稅收制度改革，協同推進深層次對外開放和國內改革，努力打造更有吸引力的營商環境。繼續深入推進稅費制度改革，加快落實降低企業負擔的政策措施。加強對產業轉移的前瞻性對策研究和安排，加大鼓勵外商投資向中西部和東北地區轉移的政策優惠力度，根據地區特點和轉型升級需要制定吸收外資的優惠政策。加快推進自貿試驗區和自由貿易港建設，進一步放寬外資准入，加快拓展高端制造業和服務業對外開放的范圍、領域和層次。系統梳理和更新各類涉及外資管理的政策措施，協同推進對外開放和對內深層次改革，打破外資准入后的“玻璃門”等隱形障礙，及時出台宏觀政策的配套措施。持續加大知識產權保護力度，保障外資企業合法權益，努力營造公平、透明和法治的營商環境。
第二，因“國”施策，促進我國對外投資合規健康發展。加強對歐貿易投資合作，加快推進中歐投資協定談判，推進與歐盟國家雙邊投資協定談判與升級。引導對歐投資企業在合規投資經營基礎上，把握好歐盟國家間差異化外資政策下的投資機會。深化與“一帶一路”沿線國家的貿易投資合作，鼓勵地方政府和企業充分利用沿線國家優惠政策建立境外經貿合作區，提升中國在區域產業價值鏈中的地位與作用。根據各國引資政策變化，進一步做好國別產業指導和信息服務，支持企業拓展國際市場，增強抗風險能力，提高對外投資的效益和水平。
第三，積極穩妥參與和推動全球經濟治理體系改革，維護良好的外部環境，爭取贏得新的發展機會。積極參與WTO改革，繼續維護多邊體制，努力凝聚共識，爭取新的發展機會。加強現有經貿協定談判的推進力度，推進與“一帶一路”沿線國家的多雙邊投資協定和自貿區談判與升級。系統研究加入全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP）等新機制的利弊與可行性。在制定《二十國集團全球投資指導原則》經驗基礎上，進一步研究和提出更多開放和包容的全球投資治理方案。
（作者單位：國務院發展研究中心對外經濟研究部）
