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今年《政府工作報告》在繼續關注就業作為民生之本、財富之源的民生功能的同時，首次突出了就業在宏觀經濟中的作用，將就業優先政策置於宏觀政策層面。在“2019年經濟社會發展總體要求和政策取向”部分，《政府工作報告》明確要“正確把握宏觀政策取向，繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，實施就業優先政策，加強政策協調配合，確保經濟運行在合理區間，促進經濟社會持續健康發展”。在2019年政府工作任務中，第一項即要求“發揮好宏觀政策逆周期調節作用，豐富和靈活運用財政、貨幣、就業政策工具，增強調控前瞻性、針對性和有效性，為經濟平穩運行創造條件”。這是中央政府首次將就業政策列入宏觀政策工具，體現了就業政策的宏觀經濟功能。
為了實現就業政策的這一定位，考慮在當前和今后一個時期，我國就業總量壓力不減、結構性矛盾凸顯、新的影響因素還在增加等基本形勢，《政府工作報告》強調，“必須把就業擺在更加突出位置”“多管齊下穩定和擴大就業”，充分體現就業政策的新力度。今年《政府工作報告》中的就業政策有如下特點：
一是有明確的政策對象，包括高校畢業生、退役軍人、農民工等重點群體，還包括城鎮各類就業困難人員、農村貧困人口、城鎮登記失業半年以上人員等。二是有明確的時間要求，除了本年度之外，還要求對招用農村貧困人口、城鎮登記失業半年以上人員的各類企業，三年內給予定額稅費減免。三是有明確的投入水平，明確從失業保險基金結余中拿出1000億元，實施職業技能提升行動。四是有明確的政策績效目標，如開展1500萬人次以上的職工技能提升和轉崗轉業培訓，高職院校擴招100萬人，擴大高職院校獎助學金覆蓋面、提高補助標准，以及設立中等職業教育國家獎學金等。五是有明確的政策重點，充分聚焦技術技能人才培養體系。國家不僅關注既有職工的技能提升和轉崗轉業培訓，而且關注現代職業教育﹔不僅關注高等職業教育，而且關注中等職業教育﹔不僅鼓勵更多應屆高中畢業生參加職業教育，而且鼓勵更多退役軍人、下崗職工、農民工等報考高職院校﹔不僅要求學歷証書和職業技能等級証書的獲取，更要求加快學歷証書和職業技能等級証書的互通銜接﹔不僅要求中央財政大幅增加對高職院校的投入，地方財政也要加強支持，而且支持企業和社會力量興辦職業教育。重點關注技術技能人才培養，既有利於緩解當前就業壓力，也是解決高技能人才短缺的戰略之舉。
今年《政府工作報告》進一步明確要求加強對靈活就業、新就業形態的支持。這是國家在對就業領域所發生的重大變化准確判斷基礎上所做出的科學決策。當前，數字經濟下從崗位市場到工作（任務）市場的轉變、從勞動力市場到人力資本市場的轉變、從勞動關系到人力資本關系的轉變必然要求重新思考傳統就業模式的合理性與可持續性，開放探索新經濟范式下的新就業形態，順應科技革命的潮流與工作市場發展的規律。
對勞動者權益的保護仍然重要，同時也要高度關注權益保護與自我負責的平衡問題。勞動關系並不等於工作權利保護，而只是權利保護的載體。數字經濟范式下需要尋找更多的權利保護載體，從而實現比工業經濟范式下更好的權利保護——從一個保護載體到一個保護網絡。數字經濟下就業政策的核心應該聚焦於工作能力與社會保障體系建設。政府要建立工作能力提升與遷移體系，與高等院校、產業部門合作，將工作能力的需求傳遞給學校，推動優化教學、優化專業設置、優化大學、優化教育系統﹔加強虛擬學習平台設施建設，推廣基於互聯網與教育機構相結合的分布式終生學習模式。對此，政府應加快探索建立基於工作交易平台的新社會保障體系，響應黨的十九大提出的全民參保計劃。
宏觀政策的“決策、執行、審計”是一個閉環系統。今年《政府工作報告》已經明確了2019年就業政策的定位與舉措，隨之而來的任務就是科學地分解政策任務並堅定不移地執行。特別重要的是，按照明確設定的標准，採用綜合性的研究分析方法與技術，對就業政策體系進行全面檢查、分析與評估，為改進就業政策決策與執行明確問題以及問題產生的機理，提供解決問題的方向與思路，從而為就業政策目標的實現提供科學支撐。同時，就業政策要開展全流程的評估審計，在實施前需要進行事前審計，進行中要開展過程或事中監理審計，還需要進行事后的就業政策績效審計，並且盡可能委托第三方專業的科學研究或評估審計機構開展剛性的就業政策審計。
（作者：楊偉國，系中國人民大學勞動人事學院院長）
