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摘 要: 改革的過程就是不斷去特權化的過程，立法特權是一切特權的源頭，立法不平等是最深刻和最上游的不平等，全面擴大地方立法權的平權過程就是在立法上從特權走向憲法平等的過程。故此，2015 年《立法法》第一次修改的意義遠遠超過了優化我國立法體制本身，必將極大促進地方治理能力的全面提升和治理方式的法治轉型，也會更加深遠地影響我國中央與地方關系的法治化發展。同時，地方立法主體的擴大也是執政黨兌現“共同富裕”和“科學發展”政治承諾的關鍵步驟和革命性舉措，符合社會主義的本質要求。通過對地方立法經驗的總結，未來應將設區的市改制為自治市，在保留其立法權能並轉化立法權屬性的基礎上，適時地賦予縣政與其事權相適應的立法權，逐步實現對建國初期即 1954 年以前地方立法權配置格局的歷史性回歸。
關鍵詞: 2015 年《立法法》修改; 地方立法; 憲法平等
中圖分類號: DF2 文獻標識碼: A 文章編號: 1001－5981( 2017) 06－0050－05
一
2015 年 3 月 15 日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過了《全國人民代表大會關於修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》。其中，地方立法權力配置上的制度變遷與主體擴容，構成了本次修法的最大亮點。在法律文本意義上，本次修法將地方立法權主體，從此前的省級政權和 49 個較大的市政權①擴大到了省級政權、所有設區的市政權( 截止 2015 年 4 月初，我國設區的市共有286 個) 和自治州政權﹝1﹞259。同時，《立法法》修改決定還規定，廣東省東莞市和中山市、甘肅嘉峪關市、海南三沙市四個不設區的“地級市”，比照設區的市行使地方立法權。這樣，截止目前，除了黑龍江省大興安嶺地區，新疆維吾爾自治區哈密地區、阿克蘇地區、喀什地區、和田地區、塔城地區和阿勒泰地區，西藏自治區山南地區、那曲地區和阿裡地區，以及內蒙古自治區興安盟、錫林郭勒盟和阿拉善盟，我國大陸所有“地市級”政權依法均享有了一定程度上的地方立法權或地方立法參與權﹝2﹞。從這個角度而言，我國省級政權和“地市級”政權經過本次立法法修改，一改過往對“紅頭文件”和運動式執法等人治治理模式的高度路徑依賴，都具備了通過立法和法治方式實現地方社會治理的權力能力與資質。
從 1954 憲法頒行至 1979 年《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》出台，是新中國國家立法權不斷向中央集中的歷史時期。該階段立法權的集中與上收主要表現在: 一方面，1954 年憲法明確規定，全國人民代表大會是行使國家立法權的唯一機關。這裡所謂立法權，隻有一個，就是指“國家立法權”，既不包括 82 年憲法以來全國人大常委會享有的立法權，也不包括今天的“地方立法權”和“行政立法權”。﹝3﹞31－50但是，不到一年的立法實踐就暴露出，僅有全國人民代表大會行使國家立法權根本無法適應國家各項事業的規范需求。於是，1955 年第一屆全國人大第二次會議通過了《關於授權常務委員會制定單行法規的決議》，授權全國人大常委會在全國人大閉會期間，“依照憲法的精神、根據實際的需要，適時地制定部分性質的法律，即單行法規”。﹝4﹞2441959 年第二屆全國人大第一次會議在《關於全國人民代表大會常務委員會工作報告的決議》中作出:“大會授權常務委員會，在全國人民代表大會閉會期間，根據情況的發展和工作的需要，對現行法律中一些已經不適用的條文，適時地加以修改，作出新的規定”。﹝5﹞62這一決議賦予了全國人大常委會在全國人大閉會期間，對全國人大制定的法律進行修改的權力。另一方面，1954 憲法取消了一般地方享有的法令、法規和條例( 擬) 制定權，僅規定了民族自治地方自治條例和單行條例的制定權。事實上，由於當時民族自對於《立法法》第一次修改的重大法治意義，官方和學者多從我國立法體制完善、地方立法權限范圍的界定等方面申述，並主張用“控權論”甚至“限權論”指導地方立法擴容，以防止立法權力的地方濫用，避免重復立法和粗糙立法，維護國家法制統一。筆者以為，擴大地方立法權是在立法領域貫徹落實憲法平等原則的具體體現，其意義遠遠超過了優化我國立法體制本身，必將極大地促進地方治理能力的全面提升和治理方式的法治轉型，還會更加深遠地影響著我國中央與地方關系的法治化進程。同時，地方立法主體的擴大也是執政黨兌現“共同富裕”和“科學發展”政治承諾的關鍵步驟和革命性舉措，在全面深化改革和全面依法治國進程中具有基礎性和關鍵性作用。地方立法擴權無論從主體還是從立法事項上，應有更大拓展余地和擴容空間，從而給更多的后發地方政權更大的自主權和主動權，惟其如此地區差距的縮小才會有剛性的體制保障，后發地方也才能有機會充分利用“歷史欠賬”留下的巨大制度紅利，以實現地區間的均衡發展和公平競爭。故此，注入央地關系視角和改革階段理論，對於放大修法意義和修法價值大有裨益!
二
新中國地方立法權配置在 1954 年憲法頒行前曾一度形成了權力最大化和主體多元化格局。根據《中國人民政治協商會議共同綱領》的規定，這一時期我國立法體制採中央立法和地方立法二元結合模式。首先，在中央，享有立法權的主體是中國人民政治協商會議全體會議和中央人民政府委員會。其次，就一般地方而言，大行政區、省、市、縣人民政府委員會均享有與其自身政務有關的、層級分明的地方立法權。根據 1949 年 12 月 26 日政務院制定的《大行政區人民政府委員會組織通則》第 1、4 條的規定，大區人民政府委員會享有大區組織條例草案擬定權和暫行法令條例的擬定權;1950 年 1 月 7 日政務院公布的《省人民政府組織通則》第 4條規定，省人民政府委員會有權擬定與省政有關的暫行法令條例; 同日政務院公布的《市人民政府組織通則》第 4 條規定，市人民政府委員會有權擬定與市政有關的暫行法令條例; 而政務院同日公布的《縣人民政府組織通則》第 4 條則規定，縣人民政府委員會有權擬定與縣政有關的單行法規。最后，在民族自治地方，根據 1952 年 8 月 8 日中央人民政府委員會批准通過的《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》第 23 條之規定，各民族區域自治機關有權制定本自治地方的單行法規。
從 1954 憲法頒行至 1979 年《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》出台，是新中國國家立法權不斷向中央集中的歷史時期。該階段立法權的集中與上收主要表現在: 一方面，1954 年憲法明確規定，全國人民代表大會是行使國家立法權的唯一機關。這裡所謂立法權，隻有一個，就是指“國家立法權”，既不包括 82 年憲法以來全國人大常委會享有的立法權，也不包括今天的“地方立法權”和“行政立法權”。﹝3﹞31－50但是，不到一年的立法實踐就暴露出，僅有全國人民代表大會行使國家立法權根本無法適應國家各項事業的規范需求。於是，1955 年第一屆全國人大第二次會議通過了《關於授權常務委員會制定單行法規的決議》，授權全國人大常委會在全國人大閉會期間，“依照憲法的精神、根據實際的需要，適時地制定部分性質的法律，即單行法規”。﹝4﹞2441959 年第二屆全國人大第一次會議在《關於全國人民代表大會常務委員會工作報告的決議》中作出:“大會授權常務委員會，在全國人民代表大會閉會期間，根據情況的發展和工作的需要，對現行法律中一些已經不適用的條文，適時地加以修改，作出新的規定”。﹝5﹞62這一決議賦予了全國人大常委會在全國人大閉會期間，對全國人大制定的法律進行修改的權力。另一方面，1954 憲法取消了一般地方享有的法令、法規和條例( 擬) 制定權，僅規定了民族自治地方自治條例和單行條例的制定權。事實上，由於當時民族自治地方與一般地方一樣，僅有人大而未設立人大常務委員會，民族自治地方人大亦不可能經常化、制度化地有效行使自治立法權。這樣，除較早時期的組織法外①，事實上民族自治地方的自治立法權和立法草擬權也整體處於休眠狀態。總之，該歷史時期我國的立法權日益向中央集中，除文本意義上的民族自治立法權外，其他各級地方權力機關均不享有立法職權，更遑論地方政府的行政立法權配置了。當然，立法權的文本集中和立法權的實際運行是兩碼事，上收中央的立法權因“政策治國”和“文件治國”甚至“領導人講話治國”而長期閑置，也是歷史事實的基本面。
改革開放以來，我國央地關系發生了廣泛而又深刻的歷史性變化，逐步打破了中央高度集權的央地關系模式，中央透過“放權讓利”，不斷矯正和修補著國家( 中央) 一元立法體制的流弊。1979 年《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第 6 條明確規定: “省、自治區、直轄市的人民代表大會，根據本行政區域的具體情況和實際需要，在和國家的憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制訂和頒布地方性法規，並報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。”該法第 27 條規定: “省、自治區、直轄市的人民代表大會常委員會在本級人民代表大會閉會期間，根據本行政區域的具體情況和實際需要，在和國家的憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制訂和頒布地方性法規，並報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。”至此，我國省級政權的人大及其常委會具有了地方性法規的制定權。1982 年 12月 10 日，五屆全國人大五次會議修正的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第 27 條增加規定: “省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批准的較大的市的人民代表大會常務委員會，可以擬訂本市需要的地方性法規草案，提請省、自治區的人民代表大會常務委員會審議制定，並報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。”1986 年 12月 2 日，六屆全國人大常委會第 18 次會議對該法進行二次修正，彌補了 1982 年修正案的不足與漏洞———即未規定省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批准的較大的市的人民代表大會地方性法規的制定權，卻規定其常務委員會有權擬訂地方性法規草案。
1992 年、1994 年、1996 年全國人民代表大會及其常委會先后通過決議，授予深圳、廈門、珠海、汕頭等經濟特區所在地的市的人民代表大會及其常務委員會制定“經濟特區法規”的權力，這標志著我國地方立法權的進一步擴大。2000年制定的《立法法》將改革開放以來形成的立法權限劃分和主體間配置作為重大法治建設成果予以總結、明 確 與 規定①。至此，我們可以把我國地方立法權力配置狀況表述如下: 1、省級政權享有地方立法權; 2、較大的市享有半個地方立法權; 3、經濟特區享有特區法規立法權; 4、自治地方享有自治立法權②。
三
2000 年《立法法》的頒行，一方面確認並優化了改革中逐步形成的立法體制，豐富了我國憲法相關法的體系內容，有限建構了我國法律沖突的適用機制和違法審查機制，具有法治建設的裡程碑意義; 另一方面，2000 年《立法法》也阻斷了改革開放以來我國一般地方立法權配置“從無到有”“從點到面”的動態歷史發展進程，從而使權宜性、階段性、試驗性的地方立法權力主體的暫時布局常態化、法律化，其結果導致了立法權在地區間呈現出強烈的差異性、歧視性和特權化特征，成為進一步縮小地區間發展差異和平衡苦樂不均的制度鴻溝，嚴重制約著改革的全面深化和地方特別是城市自主治理能力的歷練與整體升級，在有“良性違憲”之嫌的同時③，又與地方組織法等法律以及全國人大及其常委會的授權一道兒，以“勢利”的方式沖擊著憲法平等的法治底線。可見，僅就立法體系和立法分權角度而言，當時《立法法》的局限性、短視性和封閉性是若隱若現的，盡管穩定性亦是法律規范的應然屬性。根據 2000 年《立法法》，我國地方立法體系配置呈現如下特征:
首先，地方立法權呈點狀分布格局，即隻有部分區域和層級的地方政權享有立法權而非全部，這既區別於新中國建立之初，亦與新中國前三部憲法時期的立法權配置不同，具有強烈的權力授予性、不均衡性、特權性和區域性特征。如是，經過二十余年的改革開放，我國享有地方立法權的一般地方多集中於經濟發達省市，即經濟越發達享有的立法權越大。反之亦反。
其次，在我國地方立法體系中，除了民族自治地方立法權理論上是“自下而上的權利讓渡”外，一般地方的立法權都遵循了一個“自上而下權力授予”的下行賦權向度，權力大小和主體多寡深受地理位置、資源優勢甚至中央政治偏好、政策導向和地方游說力度、博弈能力的影響。
再次，我國一般地方立法權的配置經由 2000 年《立法法》的整合與固定，出現了封閉僵化趨勢，缺少此前“先行先試”的示范品格和推廣示范能力，失去了應有的靈活性、動態性、過程性、開放性和競爭性，以至於近年來國務院密集授予綜合配套改革試驗區規則創制權，試圖以此實現地區間權力平衡和理性利益博弈。﹝6﹞2但與地方立法權相比，先行先試特權因法律依據的缺失而無法阻卻合法律性審查和正當性拷問。如果說前者是依法律立法，后者卻滑向了“依文件行政”的窠臼，二者在法治上的差異不言自明，導致沒有立法權的地方政權面對社會治理左右掣肘、窒礙難行。
最后，2000 年《立法法》中地方立法權的配置格局，既是“一部分人、一部分地區先富起來”和“摸著石頭過河”等漸進式改革路徑的必然結果———當其固化以后又構成了對此改革邏輯的背反，同時也與新時代“四個全面”建設以及消除地區差異、“以先富帶共富”的指導思想相沖突。新時期民眾的立法需求遭遇的卻是改革開放初期的權宜性、特權性的點狀立法配置狀況，引發法治建設和社會治理深層次的矛盾與沖突，當屬必然。
立法權關系著地方自主治理空間的大小和社會法律關系形塑力的強弱，立法實踐亦與一方民眾的民主訓練、論辯理性和法治修養休戚相關。我國在改革初期通過全國人大及其常委會授權甚至國務院賦權模式，激發了經濟特區等地方巨大的區域發展活力，它們在政策紅利的引導下，通過稅費減免、出口返利、先行破產、靈活土地政策等方式，大膽創新、勇於實踐，造就了中國持續三十多年的經濟增長和社會繁榮，使古老中國一躍而成為世界第二大經濟體。同時，“地方居民與地方立法機構的近距離接觸，反過來也有利於增強地方立法機構的責任性和榮譽感，促進本地政府對本地居民負責。”﹝7﹞從而有力地推動了地方法治觀念和規則意識的提升，優化了經濟建設的社會環境。可見，當時中央賦予部分地方立法權的抉擇是具有其充分歷史正當性的，也顯示出了極大的生命力、創新力和建構力。但是，2000 年《立法法》后，我國地方立法權配置卻日趨固化和僵化，缺少了應有的動態和彈性特質。其危害性主要表現在:
其一，與我國從先富到共富，消除地區間差異的科學發展和“四個全面”戰略相背離。發達地區先行發展、創造經濟奇跡的奧秘除了其獨特的地理位置、較為雄厚的工業基礎和人文環境等比較優勢外，立法特權帶來的極大自主創制和靈活執行空間亦不容忽視。故此，逐步消除地區間的貧富差距，除了兌現”先富帶共富“的歷史承諾外①，全面賦予中西部欠發達地區立法自主權和平等立法權，也已成為落實科學全面發展、提升社會治理能力、轉變地方治理方式的時代要求。因為立法權的授予就是對地方民眾創造力和主體性的制度性尊重，也是對地方特殊性和差異性的法律確認。
其二，部分地區和省市立法特權的過早法律化，對其他省市構成了嚴重的法權歧視，無異於進一步強化了無立法權地方的相對劣勢。非但不能縮小反而人為地拉大了地區間法治治理的資質和能力差距，使強者愈強，弱者愈弱，形成“依文件治理”和“依法治理”上的“一國兩制”局面。如果該種立法權傾斜配置適應了“效率優先兼顧公平”的階段性特殊發展邏輯的話，在“又好又快發展”的新常態語境裡，就自然失去其存在的合法性、正當性基礎了，更遑論“全面發展的時代要求了”。在歧視性立法權配置體制的作用下，地區的發展不平衡局面隻會進一步惡化。
其三，此種立法權配置模式嚴重阻礙了市域、縣域、城鄉間社會經濟的均衡發展，使得優質社會資源( 人力、物力和財力) 不斷向大城市和發達地區集中，而欠發達地方因資源佔有上的短板引發稅源枯竭，稅金創造力不足又嚴重制約地方財政收入，這進一步導致了亂收費的有禁不止，造成欠發達地區公共產品供給大大滯后於人民群眾生產生活的迫切需求。如是，地方競爭力懸殊越來越大，被市場淘汰的劣質資源甚至垃圾資源反向性、掠奪性侵入農村和欠發達地區，其發展落入惡性循環。
其四，由於沒有立法自主權，加之“國法”的制度壓擠效應，大多數地方無法創設性和自主性地開展城市治理和城鄉一體化的社會治理，出台措施動輒違法，判斷余地和裁量空間的收縮導致地方治理手段和執法措施供給嚴重不足。
四
破除地方立法權力配置的特權化，實現權力的源頭平等，方法至少有二:
其一，將部分地方享有的立法權全部收歸中央，各地方均採用規則的他者供給制。這種方法看似便宜，但就大國治理而言顯然是不現實也是不可能的，其既與我國央地關系的歷史、現狀和發展方向相悖，也難與現代國家治理體制與世界民主潮流相容。
其二，繼續擴大地方立法的事項和主體范圍，實現地方立法權的平等化和均等化。並且，考慮到我國欠發達地區三十余年的立法權力空缺和欠賬，設置地方立法權力過渡期，在此期間，賦予欠發達地區更大的立法裁量空間，立法政策從“扶強不扶弱”轉化為“扶弱不抑強”。
筆者贊同第二種消除立法權力歧視性配置制度障礙的努力方案，並主張實現對建國初期即 1954 年前地方立法權配置體制的歷史性回歸，逐步擴大“省直管縣”的范圍，將設區的市改制為自治市，在保留其立法權能並轉化其立法權屬性的基礎 上，適時地賦予縣政權與其事權相適應的立法權。﹝8﹞同時為了保証立法層級過多帶來的位階沖突，建立更加程序化、技術化和可操作性的違法違憲審查制度，增強立法矯正機制的參與性、動態性和開放性。
2015 年《立法法》修改，特別是將過去 49 個較大的市享有的地方立法權擴大至全部 286 個設區的市和自治州，對於影響我國央地關系法治化進程無疑具有裡程碑意義。同時，基於以下原因，筆者呼吁: 在總結過往較大的市和未來設區的市、自治州立法經驗的基礎上，有計劃的將地方立法權主體拓展至縣政權:
其一，改革的過程就是不斷打破特權的過程，立法特權是一切特權的源頭，立法不平等是最深刻和最上游的不平等，全面擴大地方立法權的平權過程也是從特權立法走向憲法平等的過程。
其二，立法權擴大后各地方的規則創制實踐，既是一場場空前的民主訓練，也必將因此倒逼人大代表選任、人大議事規則和有中國特色違憲審查等制度的完善與優化，從而在立法實際中逐步實現立法配套制度的精細化、技術化和程序化，豐富與充實我國的憲法相關法。
其三，地方立法的全面擴權，是對改革指導思想從“一部分人先富起來”到“共同富裕”、從“效率優先兼顧公平”到“兼顧效率公平、更加注重公平”調整轉型的立法回應，更是新時代憲法平等原則的內在要求，地區差異、貧富不均從根本上導源於立法不公和立法歧視。
據《明夷待訪錄》中記載: “唐之所以亡，由方鎮之弱，非由方鎮之強也。是故封建之弊，強弱吞並，天子之政教有所不加; 郡縣之弊，疆場之害苦無已時。欲去兩者之弊，使其並行不悖，則沿邊之方鎮乎! ”顧炎武在論及中國古代中央和地方關系時亦曾言: “封建之失，其專在下; 郡縣之失，其專在上。……寓封建之意於郡縣之中，而二千年以來之敝可以復振。”﹝9﹞這些著名論斷無不標示著中央和地方關系之於大國治理的重要性、關鍵性與全局性。央地關系的本質是權力配置及其背后的利益分配機制的動態設置，而其中立法權因其社會行為規范創制的基礎性和前提性，更加直接地決定著地方政權自主性與積極性的發揮，也是地方社會創造力、形塑力和競爭力的根本制度保障。可見，央地關系法治化始於中央和地方立法權的科學配置，中央權威和地方自主之間的長期平衡和良性互動也高度仰賴於立法體制的科學性與民主性，尤其在單一制為主導的國度內。
有學者擔心地方立法權擴容后會導致“法盲立法“等問題﹝10﹞。筆者認為，完全可以通過立法調研、立法服務外包、立法培訓、立法助理等立法程序建設和制度建設予以不斷彌補和逐步完善。當然，有序參與、有效言說、理性辯論和案卷排他是地方立法健康運行的程序保障。更為重要的是，地方立法是否擴權，問題都在那裡，擴權后反而更加有利於整合和優化多元社會立法資源，使弊端以合乎法治的方式予以暴露和糾正。所有的擔心都是精英主義的，既然司法可以陪審制，何以利益相關者不能立法? 在沒有利害關系人參與的情況下，國家“空投”立法如何能夠把握地方豐富多彩社會生活的技術細節? 而“在一個比全國小得多的立法主體單元內，公民對立法的直接參與將變得更加現實可行。比較中央和地方層面的立法民主程度可知，立法機構統轄范圍越小，其面向民眾人口越少，那麼公民直接參與立法就越可行，立法的民主價值就將越能得以彰顯。”地方立法權的進一步擴大，“可使得立法過程與特定政治文化圈的公民更加貼近，使公民可以更直接地了解和影響與其切身利益相關的立法，從而大大增強立法的社會回應性和民眾親和力。”﹝7﹞開端，路是一步一步走出來的。恰恰是因為民眾離立法太過遙遠和未經利害關系人“同意的計算”，才會導致一方面國家供給的規則越來越多，而另一方面民眾的守法意識卻越來越淡薄———我們的游戲規則，為何我們不能制定? 圈養式的精英立法，也許看起來很精致很完美，但是卻更具“花瓶”的裝飾價值，不接地氣的立法沒有生命力。而且，當顯性的正式制度安排被束之高閣時，潛規則和“土政策”必然會如現實般大行其道。
在尊重法律保留原則的基礎上，應是立法的靈活與韌性，而非僵化與固化。是故，我國立法體制機制的完善不應以限權為指導，而應以放權為依歸，並最終實現人民對立法權的駕馭! 這樣，從立法國家( 中央) 一元化體制到中央立法、地方立法和社會立法( 大學、自治組織等) 的多元化立法體制的時代變遷，必將促發古老中國更加意義深遠、觸動深刻的千年轉型。
參考文獻:
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The Power of Local Legislation in New China: History，Discrimination and Ｒectification
———Focus on the Amendment of The Law on Legislation of the People’s Ｒepublic of China in 2015
NI Hong－tao
( Law School，Hunan Normal University，Changsha，Hunan 410081，China)
Abstract: The process of reform is the process of continuously break privileges．The legislation privilege is the source of all privileges，legislative inequality is one of the most profound and topmost upstream inequality．Expanding equality process of local legislative poweris the process from privileges to the constitutional equality． So the meaning of amending legislative law at the first time far exceeds theoptimization of China’s legislative system itself，which will greatly promote the ability of the local government and the rule of law transformationof the management，more profoundly affect the constitutionality of the relationship between the central government and localgovernment． At the same time，the expansion of the local legislative body is the key step and revolutionary measure that ruling party to fulfill the political promise of“common prosperity”and“scientific development”． Through summarizing the experience of local legislation，thecity with districts should be changed to autonomous city at the future． On the basis of retaining its legislative power，we shouldenable the county government legislative power matching with its affairs power and gradually realize the historically regression of locallegislative power just as the preliminary stage of New China founding that is before 1954 ．
Keywords: amendment of The Law on Legislation of the People’s Ｒepublic of China in 2015; local legislation; constitutional equalit
