張紅鳳 李萍：食品產業與食品安全規制的耦合關系

作者系山東財經大學教授，本文系國家社科基金重點項目〔14AGL019〕的階段性成果，並受“泰山學者建設工程”專項資助

食品產業是我國國民經濟的重要支柱，也是保障民生的基礎產業，同時承擔著實施健康中國戰略、提供安全食品的重任。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。表現在食品產業領域內：一方面，人們的生活方式、飲食習慣以及營養健康需求都在發生著巨大的變化，社會公眾對食品安全的需求呈現出遞增的態勢﹔另一方面，食品產業凸顯出結構趨同、資源浪費、產品質量良莠不齊等問題。食品安全問題與食品產業發展往往復雜交織，不僅影響著人民生命安全和社會穩定，也涉及政府公信力的實現，這就要求政府加強食品安全規制，推進食品產業結構調整，提高食品供給體系的質量和效率。

從當前中國食品產業的發展來看，東部沿海地區的食品產業主要是產業集群形式的，甚至西部的食用農產品產業也遵循集群發展的模式。食品產業集群的形成和演進是一個動態演化的過程，經歷了產生、發展、成熟三個階段，在內外雙重影響因素作用下，成熟之后的演進可能會出現升級、衰退和擴散轉移三種路徑與方向。內在影響因素主要來自於資源要素及其結構以及企業間競爭與協作的相互作用所產生的產業自組織能力﹔外在影響因素主要來源於市場需求(與可支配收入、消費觀念有關)、競爭對手、政府等。而政府的食品安全規制是食品產業集群演化主要的外在動力。有效的食品安全規制在一定程度上能夠驅動食品產業集群結構的調整，對食品產業結構調整產生倒逼效應，進而影響食品產業集群的演化路徑。

從微觀層面上講，規制者往往通過監督食品企業生產加工、流通和銷售各環節或通過抽檢產品的質量來規制食品安全。這就導致：其一，食品安全規制往往會加大食品企業的生產成本，企業在自身利益最大化目標的驅使下，會根據自身情況而調整生產行為，食品產業集群內的企業通過生產流程技術、管理模式等方面的革新，可以提高整個產業集群的素質和效率，最終實現產業結構升級。其二，食品產業集群內部，食品質量高的企業邊際治理成本較低，因而會獲得比較優勢，其規模和市場份額會逐漸擴大。

從宏觀層面看，地方政府在食品安全事故的壓力下，一方面會加大處罰甚至叫停出現質量問題以及失信的食品企業，加快食品產業集群中企業的兼並重組﹔另一方面，會通過產業政策引導企業加大生產投資和創新投入，發展高端技術食品產業。這兩方面都會增加技術密集型食品產業的市場份額，從而促進食品產業集群轉型升級。但在現實中，食品安全規制對食品產業集群演化的倒逼效應並不是簡單的遞增或遞減，而是存在隨著食品安全規制強度由弱變強，對產業集群結構調整產生先抑制、后促進、再抑制的影響。食品安全規制過強，會增加企業的生產成本，影響食品產業的競爭優勢﹔過弱又會增加企業的道德風險，降低食品安全水平。

食品產業集群在其動態演化過程中，集群的行為也會影響食品安全規制的績效。其一，食品產業集群的順利轉型升級，即從食品數量的擴張演進到質量的提升，再到技術的研發與品牌的創新，整個演化路徑會促使產業集群內企業加大技術投入的力度，更加重視自身品牌的聲譽價值，食品企業也會通過合同條款約束與監督上游食品原料供應商，從源頭上提升食品安全水平，從而降低政府規制的成本，提高食品安全規制績效。但在實踐層面，一方面，如果政府部門有著充裕的公共執法資源，同時給予其足夠的激勵，僅依靠政府部門的強制力量就能解決食品產業中的安全問題。然而我國的公共執法成本極為高昂，基層規制對象面廣、量大，基層規制人員數量以及基層執法規制裝備和經費嚴重不足，難以滿足日漸繁重的規制任務。另一方面，食品產業集群往往關系到地方經濟的發展和社會的和諧穩定，承擔著較重的政策性任務，如果發生食品安全事故，食品產業就會利用自身承擔的政策性負擔游說規制者進而干預規制執法，規制部門出於擔心嚴格懲處會造成當地經濟發展受阻、地方財政收入銳減、失業人口增加等負面影響，可能會在發現食品產業違規行為時難以客觀公正地進行嚴格懲罰和信息披露，從而降低食品安全規制績效。其二，在食品產業集群演化進程中，往往越是能順利升級的產業集群越是擁有更加完備的信息技術及更加透明的信息公開制度，因而在食品安全規制中，政府也可以花費更少的信息成本來提高規制績效。但在實踐中，政府往往處於信息劣勢，也不可避免存在著“有限理性”，規制手段和能力受限，無法有效規范食品產業，嚴格的規制又可能導致食品產業集群衰退或向其他地區轉移，對當地經濟發展和就業水平造成嚴重影響，政府此時的選擇有可能是以犧牲食品安全為代價來換取地方經濟的發展。以上原因就會導致食品產業集群內企業的行為能夠較大地影響政府的決策，進而出現“規制俘獲”。

綜上，食品安全規制和食品產業發展存在著天然的耦合關系。在解決食品安全問題的過程中，政府的規制手段和食品產業集群的演化進程並不是孤立的，而應該形成一種良性互動的耦合效應。即通過加強食品安全規制推動食品產業集群結構的優化升級，會進一步強化其升級帶來的經濟增長效應﹔通過食品產業集群的轉型升級，來促使食品安全規制績效的提高。這是實施健康中國戰略，普遍提升食品安全水平的關鍵支撐。在當前，應堅持食品產業供給側結構性改革的主線地位，採取適當的食品安全規制的制度安排和機制設計，以促進二者互相提升的耦合發展，這是促進食品產業健康發展和食品質量安全提升的重要途徑。為此，第一，政府應結合食品產業集群的結構規模，通過多種措施降低企業食品安全控制成本，同時從企業外部進一步加強監督，防止道德風險的發生，以此推動食品產業集群順利轉型升級，提供滿足各類食品市場需求的優質優價食品。第二，政府應建設與完善食品產業集群的信用體系，進一步約束與激勵集群內具有品牌聲譽的企業嚴格實施食品安全自規制，使具有高產品質量標准的企業獲得應有的品牌聲譽溢價。第三，政府部門要從食品產業集群的規模、分布與組織模式、區域布局等角度，通過對同類食品產業實施統一的市場准入與退出制度，加強行業規范，確保公平有效的市場競爭機制。