16ZDA004 郭克莎：推進供給側改革需要加快簡政放權改革

推進供給側改革要加快簡政放權改革

華僑大學郭克莎教授主持的國家社科基金重大項目階段性成果，認為供給側結構性改革是現階段把改革與發展結合起來的一條重要工作主線，為了處理好深化改革與調整結構的關系，避免在推進“三去一降一補”中過多運用行政手段，需要依靠和加快簡政放權改革。

一、正確認識推進“三去一降一補”的行政手段問題

當前供給側結構性改革的主要任務，是深入推進“三去一降一補”，根據新情況新問題完善政策措施，推動五大任務有實質性進展。需要指出的是，“三去一降一補”是當前結構調整的主要內容，但本身不等於改革或不代表改革的進程，不能與供給側結構性改革劃等號。不論是去產能、去庫存、去杠杆，還是降成本、補短板，如果不依靠深化供給側改革，都難以持續推進、容易波動反復。有些地方和部門把“三去一降一補”當作目前供給側結構性改革的基本內容，認為完成好這5大任務就等於改革，這是一種誤解或認識偏差。這種偏差體現在實踐上，會出現方法上、措施上的問題，突出表現是過多運用行政手段。

現在企業界反映較多的一個問題，就是一些政府部門在推進“三去一降一補”中，過多採用行政手段去解決問題、取得效果、實現目標，偏離了中央關於供給側結構性改革的基本定位和路徑。在市場經濟條件下，政府實施管理經濟、干預市場的職能，可以綜合運用經濟、法律和行政手段，一般來說，市場經濟制度越完善，經濟和法律體系越健全，運用行政手段越少。我國正處於經濟體制轉軌的時期，推進結構調整涉及許多深層利益關系和矛盾，政府缺乏必要的經濟手段和法律手段，還受到地方保護主義的干擾，如果不動用行政手段，推動結構調整的時間可能較長，效果可能較差，甚至沒有效果。這是制度不完善條件下政府運用行政手段的內在必然性。比如，對於鋼鐵、煤炭等嚴重過剩行業的去產能，因為國有企業比重較高，僵尸企業較多，地方保護主義的影響較強，因此市場調節的作用較低，政府採用經濟政策和法律手段去推動，效果也比較緩慢，而行政手段則能較快取得效果，包括通過行政手段對付下級政府的地方保護行為。可以說，如果不採用行政化辦法去產能，很可能過剩產能根本降不下來。再如，對於遏制熱點城市房價過快上漲，地方政府在中央“因城施策”框架支持下實施限購、限貸、限價、限售等政策，也是對市場過度投資投機不得不採取的行政手段，主要是房地產市場發展的長效機制尚未建立起來，短期內可用於調控市場的經濟和法律手段基本上難以見效。

但要認識到，過度運用行政手段所帶來的弊端和后遺症是明顯的。從行政手段去產能的問題看，按規定目標減少產能會導致過剩產能的波動（減的過多或太少），引起價格水平較大波動，淘汰的產能會死灰復燃﹔部分落后產能沒有被淘汰，部分優質產能反而被淘汰，行業整體發展水平沒有上升﹔國有企業可能受到保護，民營企業可能過度承壓，民間投資增長將受到影響。從行政手段調控房地產市場看，熱點城市住房交易受到嚴格限制，會導致投資投機性資金流向沒有受限的城市，使全國房地產市場面臨更大的波動風險，並積聚更多的房價泡沫和金融風險。

應當指出，政府運用行政手段具有客觀內在原因，這不能成為過多使用行政手段的充分理由，必須堅持深化供給側結構性改革。“三去一降一補”中存在的問題，需要深入第一線進行系統調研，探索可行的改革路徑，並通過深化供給側改革，建立促進結構調整優化的長效機制。隻有堅持用改革的思路和辦法推進結構調整，才能真正解決長期存在的結構性矛盾，不斷減少對行政手段的依賴。

二、減少行政手段干預要依靠簡政放權改革

解決政府部門習慣性運用行政手段去解決經濟問題的有效辦法，是大力推進簡政放權改革。這是促使政府在經濟工作中減少行政手段干預的較好路徑。本屆政府提出的簡政放權改革，是推進行政體制改革、轉變政府職能的核心內容，也是激發市場活力和動力的重要環節。

回顧我國改革開放近40年來的歷程，從計劃經濟體制向市場經濟體制轉變，很多改革舉措就是從放權讓利、放開搞活開始的，並取得了促進經濟發展的重大成效。改革開放的實踐經驗表明，中央政府通過推進簡政放權改革，把權利下放給企業、下放給社會、下放給地方，是解放和發展生產力的重要方式，可以發揮改革對發展的推動作用。一是有利於搞活經濟的微觀基礎和中觀層面，使經濟體制運行符合市場經濟的要求，使市場在資源配置中起決定性作用。二是有利於調動多個方面的積極性、主動性、創造性，使各類企業、各類群體都成為創新創業和推進經濟發展的重要力量。三是有利於減輕政府的行政事務和責任負擔，使政府部門能騰出手來推進重大制度性建設，制定和實施長期發展規劃，更好地發揮政府作用。四是有利於減少政府集中決策和管理的系統性失誤，分散經濟運行和發展的潛在風險。

當然，簡政放權過程中也會出現波動和反復，從以往的經驗看，當經濟出現過熱、通脹壓力加大的時候，在加強宏觀調控中，原來下放的權利可能被不同程度、不同形式回收。這客觀上有經濟形勢要求的原因，即當時如果不這麼做，宏觀調控就難以取得效果或難以較快見效。很多發達市場經濟國家的政府管制也在經濟周期波動中經歷了放鬆和收緊的反復過程。同時，簡政放權的波動也有主觀上沒有堅持推進改革的原因，畢竟我國處於經濟體制轉軌的長期過程，實現完全沒有反復、沒有波動的順利改革幾乎是不可能的。所以，推進簡政放權改革是深化改革中的一個關鍵環節，是經濟體制改革及其他改革的前提條件。

三、發揮好簡政放權改革對深化供給側改革的作用

簡政放權改革與供給側結構性改革是一種什麼關系？首先，簡政放權是供給側改革的重要內容。供給側結構性改革是通過深化改革促進供給結構改善、供給質量提高，提升供給對需求的適應性和靈活性，相當於為結構調整提供一種新的制度供給。而簡政放權改革正好也提供了這樣的制度供給，即以深化行政體制改革來推動經濟體制改革，通過轉變政府職能來支持市場化改革和市場經濟發展。其次，簡政放權也是供給側改革的重要條件。供給側結構性改革要實現以深化改革推動結構調整的過程，必須增強市場機制活力，提高市場配置資源的功能，而簡政放權改革正是為了達到這種結果，因此為供給側改革提供了重要的前提條件。

為了支持和促進供給側改革，簡政放權改革需要重視以下幾個方面：一是從體制源頭方面創造有利於深化供給側改革的條件。簡政放權是從行政體制自身開始改革，是政府本身的自我革命，解決政府管理越位、錯位和缺位的問題，要堅持抓好這個源頭的改革，為其他改革創造了必要的體制條件，支持供給側改革的推進。二是從供給主體方面創造有利於深化供給側改革的條件。簡政放權主要是針對供給領域的市場主體放權讓利，要注重支持要素流動、微觀放活、存量重組等的改革，為供給領域推進改革、調整結構提供好的條件和環境。三是從搞活市場方面創造有利於深化供給側改革的條件。供給側改革面對的主要問題是結構矛盾和體制矛盾相互制約，市場機制被扭曲。簡政放權從解決行政體制的過度集權入手，要加快下放審批權限、撤銷行政法規、實行清單管理等改革，解決壓制市場作用的體制問題，為供給側改革的推進提供有利的制度條件。

(課題組供稿)