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我們要積極參與同美、歐等發達國家在國際投資領域規則制定方面的合作,並爭取更多的話語權,使國際仲裁新規則更有利於保護我國企業的海外投資利益。
近年來,隨著對外投資規模的不斷擴大,我國已成為全球第二大對外投資國,海外投資規模超過同期外資流入規模,成為資本淨輸出國。與此同時,海外投資面臨的風險也有所增加,利益保護問題凸顯。因此,加快完善我國海外投資利益保護機制變得愈益重要。進入21世紀以后,從政府、企業到社會的各個機構都日益重視海外投資利益保護問題,已初步形成了一套較成體系的保護機制,具體包括:國際投資協定保護措施、海外投資保險制度和應急保護協調機制。這些機制的實施對我國企業海外投資利益實現了有力保護,然而,其中某些制度漏洞已不適應我國海外投資事業迅速發展的需要,應引起高度重視。這主要包括如下幾點:
雙邊投資協定(BIT)對投資者利益的保護仍十分有限。從對外投資角度看,簽署雙邊投資協定有利於保護我國企業海外投資產權,獲得在東道國公平的投資機會和優惠待遇,從而降低我國企業海外投資成本與風險。然而,雙邊投資協定對投資利益的保護也具有明顯的局限性,而且具有顯著的國別差異,隻有在投資環境較差的發展中國家,雙邊投資協定才具有顯著的保護與促進作用。同時,當發生投資糾紛時,我國企業不能及時有效地訴諸國際仲裁。即使能訴諸國際仲裁,往往也難以發揮維護投資者正當權益的作用。原因在於,在中外簽署的雙邊投資協定中,存在類似“在向國際投資爭端解決中心提起仲裁前,需履行特定的司法程序”的條款。這意味著,一旦我國企業在東道國發生投資糾紛,在其向國際仲裁機構提起訴訟前,訴訟方必須先尋求東道國司法幫助。即使在東道國發生投資違約甚至是出現國有化等侵權行為時,按照雙邊投資協定規定,我國企業也必須先在東道國國內法庭履行訴訟程序,這事實上也就失去了尋求國際仲裁幫助的機會。
海外投資保險制度的供給,仍無法滿足企業對風險防范的需求。我國海外投資保險主要由中國出口信用保險公司承保,該公司以維護國家對外政治、經濟利益為原則,由國家財政出資,承擔維護我國海外投資利益安全的責任和義務。然而,與企業對外投資日益增長的風險防范需求相比較,我國海外投資保險制度供給還很不相稱,制度存在較大改革空間。目前,國際上海外投資保險制度主要有三種模式:與東道國雙邊立法的“美國模式”、國內單邊立法的“日本模式”和混合立法的“德國模式”。在中國出口信用保險公司的《投保指南》中,對承保對象並未規定承保范圍必須是與我國簽訂雙邊投資協定的國家。因此,我國海外投資保險制度屬於單邊立法的模式。在此模式下,由於投資者無論到哪個國家投資均可投保,體現了對“走出去”投資者的平等原則。但盡管如此,因該模式主要依賴國內法的保護,一旦遇到投資糾紛,就隻能且必須先尋求當地司法幫助,不利於企業海外投資保險代位求償權的實現。同時,我國海外投資保險制度還面臨投資險種單一、風險覆蓋率偏窄和保費偏高等問題。
未能充分建立多位一體的保護協調機制。海外投資利益保護不能僅依靠政府或企業自身,而是必須建立政府、企業和社會多位一體、相互協調合作的保護機制。進入21世紀后,隨著越來越多企業“走出去”,我國已積極協調政府各相關部門,努力構建為企業提供經濟、外交、法律等諸多方面服務的海外投資利益保障機制。目前,我國外交系統無論是在簽訂對外經貿協定方面,還是在為企業“走出去”提供便利化服務方面,或是在東道國發生自然災害、戰亂等威脅時均能為我國公民及時提供外交救援,體現出了外交為國家經濟利益服務的基本原則。然而,如何充分利用外交幫助企業化解海外投資風險,我國外交系統仍有較大改進空間。
針對上述問題,筆者建議,在完善我國海外投資利益保護機制的過程中,應著重從如下幾點展開工作:
充分發揮政府和社會在海外投資保護機制中的作用。我國海外投資多位一體利益保護機制的建立,除企業應不斷強化海外風險防范意識、提高對東道國政治、經濟和社會環境的風險評估能力外,還應發揮政府和社會在海外投資保護機制中的作用。政府應樹立和強化服務意識,在融資、保險、信息服務、外交協調與談判等諸多方面,充分發揮為海外投資企業提供的服務功能。加快實現銀行等金融機構與實體企業的銀企合作,為企業提供更好、更有效的服務。同時,充分發揮社會各類研究智庫、行業協會、會計師事務所和律師事務所等中介組織的作用,從法律和稅收等諸多方面,鼓勵“走出去”企業與社會機構合作,使我國企業海外投資利益能獲取更有力的保障。
繼續加強雙邊投資協定在擴大海外投資利益保護中的作用。首先,力爭實現雙邊投資協定權利與義務新平衡。我國現已同為全球資本輸入國與輸出國,在對外新簽或續簽雙邊投資協定時,在保護外資在華利益的同時,應適度提高投資自由化的要求和標准,旨在減少我國企業特別是國有企業在海外投資時面臨的東道國政策障礙,從而使我國跨境投資在保護標准與權利方面實現新的平衡性變化。其次,在雙邊投資協定的國別考量方面,應高度重視與市場經濟程度較低的發展中國家簽約中的利益保護,確保我國企業在這些國家投資過程中,能有效應對可能發生的政治風險、經濟風險和社會風險。再次,在國際仲裁方面,為增加我國企業尋求國際司法救濟的機會,在修改或新簽雙邊投資協定時,應考慮加入超越一國司法體系的申請國際仲裁條款的新約定。最后,積極參與同美、歐等發達國家在國際投資領域規則制定方面的合作。在未來國際投資爭端解決機制的改革過程中,應爭取更多的話語權,使國際仲裁新規則有利於保護我國企業海外投資利益。
加快完善海外投資保險制度。首先,完善海外投資保險相關立法規范。可借鑒美國海外私人投資公司有關海外投資保險制度經驗,該公司受美國國務院政策指導,承保險種包括戰亂險、征收險等多種風險保險業務。其值得我國借鑒之處在於:以商業化運作解決海外投資利益保護問題,從而避免了國家間的外交對抗。其次,在保險模式選擇方面,應盡快改變國內單邊立法的模式,代之以我國與東道國簽署雙邊投資保護協定為前提的承保模式。最后,在承保范圍等方面,加快細化和擴大在東道國投資的風險險種覆蓋范圍,並進一步提高對民營中小企業海外投資的服務力度。
(作者系中國社會科學院世界經濟與政治研究所全球並購研究中心主任)
