吳福象:重塑經濟地理格局的國家區域發展新戰略

當前，中國經濟正步入以“中高速、優結構、新動力、多挑戰”為主要特征的新常態。黨的十八大以來，國家明確提出了優化經濟發展空間的戰略目標，旨在通過重塑經濟地理格局，完善區域發展政策，促進各地區協調發展、協同發展、共同發展，強調要繼續實施西部開發、東北振興、中部崛起、東部率先的區域發展總體戰略，重點實施“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶等國家級區域發展新戰略。

通過重塑經濟地理格局來彰顯國家戰略，不僅是中國應對國內外復雜經濟形勢變化的重要戰略舉措，也是支撐未來中國經濟增長的新引擎。2009年，世界銀行在《世界發展報告》中提出建議，要以區域一體化機制來提高地方的供給能力，以全球一體化來擴大需求。經濟全球化和區域一體化相容並相互促進，以便在更大的范圍內尋求資源的優化配置，拓展進一步發展的戰略空間，是重塑世界經濟地理格局的重要發展趨勢。

在新常態下，我國也在不斷強化重塑經濟地理格局的力度。一是在城市發展層面，單一的城市發展正逐漸演變為區域性城市的一體化和網絡化發展。通過形成城市群和城市間一體化，打破城市行政區邊界﹔通過強化資源優勢互補、產業錯位發展、基礎設施共享和地區市場共建，謀求各具特色的城市群協同創新發展道路。二是在國家發展戰略層面，一些對國家發展具有重大戰略意義的區域發展規劃正陸續上升為國家戰略，並通過國家發展戰略引導要素資源流向。一方面，通過政府掌握的優質要素的流入和國家計劃安排的大項目，使交通基礎設施等項目服從國家戰略的整體需要﹔另一方面，區域發展上升為國家戰略，便於獲得國家整合資源與引導資源流入的能力。同時，以國家戰略為導向實行更加開放的體制和機制，有利於充分利用國內外兩個市場，吸引國際要素的流入。

從理論上講，在新常態下重塑經濟地理格局的國家區域發展戰略，不僅是支撐區域經濟增長的重要引擎，也是實現區域公平和區際福利補償的重要手段。自2011年《全國主體功能區規劃》發布以來，圍繞構建高效、協調、可持續的國土空間開發規劃的要求，各區域根據自身的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌謀劃未來的人口分布、產業布局、國土利用和城鎮化格局，目前已初見成效。按照國土空間“優先開發、重點開發、限制開發和禁止開發”的主體功能定位，逐步形成了人口、經濟、資源環境相協調的空間開發格局。因此，新常態下的全國主體功能區規劃，是全國性生產力總體布局規劃和經濟空間布局戰略規劃，也是中國國土空間開發的戰略性、基礎性和約束性規劃，更是實現區域協調可持續發展的藍圖，以及推動區域經濟社會活動的行動路線圖。

黨的十八大之后特別是2014年以來，黨和國家領導人多次闡述了以絲綢之路經濟帶、21世紀海上絲綢之路、長江流域經濟帶、京津冀經濟區、東北—蒙東經濟區、北部灣經濟區為主要內容的新戰略區域構想，力求實現內與外、東與西、沿海與內地、東北邊境與東南沿海、工業與農業等多時空、多維度、多領域的無縫對接。

總之，無論是全國主體功能區規劃，還是新區域戰略，涉及的重要區域不僅是重塑中國經濟地理格局的競爭戰略據點，也是支撐未來中國區域經濟發展的新戰略區域和新引擎區域。國家戰略性區域規劃，分別從地理環境、資源配置、運行機制、城市群產業空間集聚與分散、貿易自由與壁壘、區域競爭與協作、發展條件的平衡與協調、制度保障等方面，提出了以各種戰略性區域規劃來支撐中國未來區域經濟發展的目標。同時，還從集聚經濟與協同創新、要素流動與區域一體化、區際公平和福利補償等方面，凸顯了區域經濟發展的動力機制、關聯機制和協調機制。

首先，在理論層面上，一系列新戰略構想是內生經濟增長理論和新經濟地理學在中國區域經濟發展中的最好實踐，同時還納入了時間和空間因素，體現了區域均衡發展的戰略思想，便於決策者從區域空間動態經濟關聯視角，解決中國區域經濟發展中客觀存在的事關民生的一些重要問題。

其次，在戰略層面上，針對新常態下面臨的經濟下行壓力，尤其是政府在面對全球經濟一體化以及區域發展不平衡問題時，以“一帶一路”等為主體內容的戰略性區域構想，便於區域發展戰略規劃、主體功能區建設和產業布局戰略統籌和協調。通過人才和產業、城鎮化和產業化多維度交叉匹配，解決中國經濟發展中的動力不足問題，實現產業空間均衡布局和區域經濟協調發展。

再次，在保障措施上，圍繞產業價值鏈、創新價值鏈、人才價值鏈、就業價值鏈的匹配與互動，帶動城市與產業的互動發展。同時，結合國務院《關於調整城市規模劃分標准的通知》精神，對照城市規模劃分標准制訂相應的戶籍管理和產業發展配套政策，引導和調整城市群的發展願景，對不同地帶的目標城市群優先排序，制定以城市群為基礎的差異化區域發展戰略。

在新常態下重塑經濟地理格局的區域發展新戰略，還需要著重關注以下幾個方面的問題：

一是准確理解重塑世界經濟地理與中國區域發展戰略格局演變之間的內在聯系。要將中國區域經濟發展戰略轉型放到重塑世界經濟地理格局和全球治理模式轉變這一全新的國際背景當中來考察，通過重塑經濟地理版圖實現主體功能區規劃與國家區域發展新戰略的完善結合。

二是准確理解全球治理模式變遷與中國第二波全球化改革紅利之間的關系。要從全球治理模式變遷這一國際背景出發，探索新常態下中國如何通過第二波全球化獲取改革紅利。同時，要通過理論演繹來理解美國次貸危機如何引發全球治理模式的演變和新興經濟體的快速崛起，通過第二波全球化改革紅利實現全球價值鏈（GVC）向全球創新鏈（GIC）的戰略轉變。

三是准確理解全國主體功能區規劃與國家區域發展新戰略支撐未來中國經濟增長之間的內在邏輯聯系。從全國主體功能區規劃這一國內背景出發，探索中國區域經濟可持續發展的戰略模式。不僅要從理論上廓清如何通過全國主體功能區規劃來選擇支撐未來中國經濟增長的新戰略區域，而且要客觀評價這些區域在支撐中國未來經濟發展中的歷史地位。

四是准確理解行政中心與經濟中心職能可分離下的大都市圈協調發展的戰略問題。從理論上講，在大都市圈發展戰略中，行政中心職能與經濟中心職能應當是可以分離的。但是，在大都市圈的行政中心職能與經濟中心職能相互分離之后，基於不同的公平標准和效率標准，應當有不同的福利補償手段與之對應，並且功能定位及戰略協調措施也應當是因地制宜的。

五是准確理解戰略性區域治理模式與建設創新型國家發展戰略的內在機制。新型城鎮化與城市群的創新發展及生態文明建設是雙輪驅動的關系，關鍵是如何做好產業化和新型城鎮化的聯動與協調，包括新型城鎮化與地區產業分布的協同與耦合。發達國家的產業發展已經進入工業4.0時代，為此做好產業公地對各個戰略性區域的創新體系的支持至關重要。

（吳福象，作者為國家社科基金重大項目“支撐未來中國經濟增長的新戰略區域研究”首席專家、南京大學教授）