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【摘要】隨著工業化和城市化發展進程的加快，大量人口從農村流向城市，流動人口管理已成為我國城市經濟和社會發展的主要問題之一。按戶籍與社會服務“剝離式”改革思路，在實施新型城鎮化戰略背景下，基於目前城市流動人口管理的實踐探索，提出按基本公共服務均等化理念，實現流動人口社會服務的國民待遇﹔建立以居民身份証和居住証“兩証”為核心的流動人口社會服務管理制度﹔建立與居民身份証和居住証制度相關聯的“社會服務包”﹔通過積分制實現社會服務體系多段融通和分級管理，從而實現城市流動人口的管理與服務的重構。
【關鍵詞】流動人口 居住証 社會服務包 戶籍改革 基本公共服務
20世紀80年代以來，我國工業化和城市化進程全面加快，人口流動日益活躍。據統計，2011年全國流動人口達到2.3億人，佔全國總人口的17%左右。①其中，大量人口從農村流向城市，流動人口管理問題日益突出，已成為我國城市經濟和社會發展的主要問題之一。
長期以來，以戶籍制度為基礎，建立了一整套流動人口城鄉分割的管理體制，從而引發了流動人口管理及其服務的問題。近年來，圍繞著服務型政府的建設，中央政府明確提出“2020年基本公共服務均等化總體實現”，並把它作為全面建成小康社會的主要目標之一，因而，基本公共服務均等化已從基本理念上升為國家實踐。另一方面，新型城鎮化戰略要讓農民進城“進得來、留得下、有尊嚴”。因此，在新型城鎮化背景下，如何突破戶籍管理制度，基於目前所開展的居住証制度、積分入戶制度和人口登記制度的探索，在流動人口的管理和服務之間重建制度安排，是本文關注的主要問題。
從已有文獻來看，主流觀念認為，戶籍制度對流動人口的服務起了排斥作用。擁有城市戶口就意味著能夠得到教育、醫療、住房、就業等服務的承諾，也正是由於戶口的含金量較高，其戶籍管制也更為嚴格，因此城市戶籍制度改革的激勵也就相對不足。②大多數學者提出了在戶籍基礎上的“剝離式改革”，認為深化改革的關鍵在於把挂靠在戶口之上的教育、醫療、社會保障等諸多服務進行剝離。③提出城市落戶改革的本質是決策者放棄以限制人口自由遷移的權利及其相關的社會福利來實現經濟發展與社會穩定的工具性目標，將農村進城人口的權利保障及其正義性置於政策目標中的優先地位。④
本文研究遵循戶籍制度與社會服務“剝離式”改革路徑，同時試圖在新型城鎮化戰略背景下，基於目前各地方的實踐探索，從社會服務國民待遇的理念出發，嘗試為流動人口提供不同的“社會服務包”，從而提出我國流動人口管理與服務的過渡性解決方案。
城市流動人口管理與服務的多樣性探索
近年來，為了適應大量流動人口的管理和服務的挑戰，根據各自情況和發展需求進行各種探索，我國許多城市建立起了多元化的流動人口的管理體制。在城市發展中，不同規模城市中流動人口數量相差懸殊，所面臨流動人口的管理問題也不盡相同。因此，在不同類型和規模的城市中，戶籍制度、居住証制度、積分入戶制度和人口登記制度都有可能選擇性使用，加上這些管理制度的組合，形成了多樣性的流動人口管理模式。目前，我國形成了城市流動人口管理的三大模式：一是以北京為代表的“戶居分治”模式﹔二是以成都為代表的“城鄉一體”模式﹔三是以上海、東莞、張家港等為代表的“多段聯通”模式。其中，多段聯通是遵循戶籍制度與社會服務“剝離式”改革路徑，並導入居住証和積分制，實現了流動人口管理與服務的新探索。
流動人口管理與服務的上海探索。首先，流動人口憑居住証享受全面、細致、人性化社會服務。上海市實施居住証制度后，來滬人員通過申領居住証，可以享有社會保險、教育培訓、計劃生育、衛生防疫等多項權利和待遇。同時，為解決流動人口在上海勞動力市場上面臨的困難和問題，如勞動技能和文化素質低下、勞動權益得不到保障等，上海市採取了多項措施以提高來滬人員職業技能，保護他們合法的勞動權益。上海市還探索來滬人員子女接受義務教育的有效途徑，即“以來滬人員所在地政府管理為主，以全日制公辦中小學就學為主”。同時，建立來滬人員計劃生育和公共衛生服務制度，為其提供優生優育、避孕節育、預防艾滋病等生殖保健的管理與服務。
其次，實現了居住証與戶籍的銜接。《上海市居住証暫行規定》第27條規定：居住証的持有人符合一定條件的，可以申請轉辦本市常住戶口。居住証制度作為來滬人員申辦落戶的一項過渡政策，從試點到全面推進實施已有7年。2009年2月，上海市政府推出了《持有〈上海市居住証〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》，該辦法引入“權利與義務相對等”的設計思路，規定了申辦條件和激勵條件。申辦條件主要包括穩定居住就業、參加社保、依法納稅、能力水平、誠信記錄等內容，激勵條件主要強調能力業績和貢獻。但申辦條件設置較為嚴格，如關於參加城鎮社會保險、專業技術職務等規定基本把適用人群定位在人才類居住証持有者，政策凸顯出來的仍然是“控制人口，不控制人才”的調控目標。
最后，將積分權益制運用到居住証制度。上海從2013年7月開始，實施居住証管理的積分權益制辦法。具體而言，就是按照“權利與義務對等”的原則，根據當地人才需求和城市承載力，綜合考慮所有外來人口在城市的連續工作年限、文化程度、技能水平、就業行業和崗位、投資規模、納稅額度、獲獎等級、計劃生育、遵紀守法等情況進行積分登記。積分指標體系由基礎指標、加分指標、減分指標等組成，積分累積到一定分值后，即能夠享受該城市相應的社會服務。
從目前來看，戶籍制度在上海城市流動人口管理中起了重要作用，居住証與戶籍管理主要在人才類流動人口中出現了銜接機制，但臨時居住証和一般居住証進一步升級則比較困難，同時出現了積分制的使用，但不強調通過積分獲得戶籍。這種管理體制，導致社會服務提供“多元分類”。上海流動人口管理和社會服務提供的關系如圖1（圖形高度代表服務種類和質量）。
居住証制度對於流動人口享受各類社會服務有一定程度的排斥。如2009年推出的《持有〈上海市居住証〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》中，參加上海市城鎮職工社會保險、職業技能等要求基本針對人才類居住証持有者設計。⑤積分制對於流動人口享受社會服務有排斥作用，其主要依據“權利與義務相對等”，通過積分獲得相應權益。
流動人口管理與服務的東莞探索。第一，省級統籌的居住証制度提供多樣化的社會服務。廣東省實現了居住証的省級統籌，在《東莞市貫徹〈廣東省引進人才實行廣東省居住証暫行辦法〉實施細則》中，持有《居住証》的人員在有關社會服務方面享有以下權利：持証有效期在3年及以上的，可以在居住地申請子女入學（托），幼兒教育、義務教育、普通高中教育階段，由《居住証》所屬居住地的鎮（區）教育行政部門就近安排到具備相應接收條件的學校就讀﹔可以憑《居住証》在東莞市內申請機動車駕駛証和行駛証，購置小型機動車入戶，乘坐各種民用交通工具，住宿登記，並享受本市居民同等待遇。
第二，“積分入戶”取得突破性進展。2010年6月7日，廣東省人民政府出台《關於開展農民工積分制入戶城鎮工作的指導意見（試行）》。2010年東莞市進一步制定了《東莞市積分制入戶暫行辦法》與《東莞市積分制入戶管理實施細則》，逐步將現行其他入戶籍政策納入積分制入戶管理，確立條件准入和積分管理相結合的原則，東莞市統一劃定分數線，常年受理入戶申請。農民工積分制入戶城鎮指標體系由廣東省統一指標和東莞市指標兩部分構成，廣東省統一指標全省互認、流通和接續。
第三，農民工城市居民居住証制度實現農轉非的平穩過渡。對達到入戶城鎮積分條件，但不願意交回承包地和宅基地的農民，可以拿城市“綠卡”，實施農民工城市居民居住証制度。“綠卡”是在《廣東省居住証》上作標識，持有人除可以享受居住証一切權益和公共服務外，還可以在居住地享受子女義務教育、高考、參軍入伍待遇和權益，創辦企業的可以享受戶籍居民同等補貼扶持政策、領取各級科技項目資助資金，以及申領廉租房、社會救助等。“綠卡”有效期3年，持卡人可以在此期間選擇是否入戶城鎮。
東莞居住証與積分入戶政策效果表明，戶籍制度在流動人口管理中作用減弱，如“在廣東多個城市外來工申請加入當地戶籍並不積極”⑥，居住証制度和積分制作用明顯。居住証不僅為流動人口提供社會服務，而且對本地農民工轉入城市戶口有積極意義。並且居住証、積分制與戶籍制度都有良好的銜接機制，流動人口可通過居住証、積分制實現向戶籍人口雙向過渡。流動人口管理和社會服務提供的關系如圖2（圖形高度代表服務種類和質量）。
流動人口管理與服務的張家港探索。首先，擁有省級統籌的居住証可享“市民待遇”。流動人口辦理居住証后，在居住地享有接受教育、法律援助、就業、社會保障、文化、基本醫療衛生、計劃生育等公共服務權利，以及享有在居住地參與社會事務的權利。流動人口辦理居住証后，如果他們的未成年子女與其共同生活，子女可以按有關規定，參加居住地中考和有關學校招生錄取，在居住地報名參加省內高考和普通高校招生錄取。
其次，居住証制度與戶籍制度有機銜接。根據居住証持有人在居住地擁有合法穩定職業、合法穩定住所等情況及連續居住年限、社會保險繳費年限等條件，居住証持有人可以申請常住戶口登記。目前對申領了居住証的流動人口實施積分落戶政策，從居住年限、住所，職業、社保繳費年限等方面考察，當積滿一定分數后，就能直接落戶。
第三，推進新市民積分制規范化管理。2012年《張家港市新市民積分管理暫行辦法》和《張家港市新市民積分管理實施細則》頒布，同時公布積分管理計分表和積分管理工作流程，為新市民提供了按其所得積分高低在申請鎮（區）內排名的機會。每年張家港市政府根據經濟社會發展和公共資源配置情況，公布入戶、入學，醫保指標，排名在指標數內的新市民，可按規定享受入戶、入居民基本醫療保險和子女入公辦學校（幼兒園）等相關待遇。⑦
張家港流動人口管理中，社會服務開始從戶籍中剝離出來，居住証、積分制與戶籍制度有良好的銜接，積分制和居住証的作用較強。流動人口可以憑借居住証和積分獲得多元化的社會服務，初步實現了與戶籍人口的基本公共服務均等化，如基本醫療衛生、計劃生育等。流動人口管理體制和社會服務提供的關系如圖3（圖形高度代表服務種類和質量）。
建立與“兩証”相關聯的“社會服務包”
按基本公共服務均等化理念，實現流動人口社會服務的國民待遇。基本公共服務均等化是指政府要為社會成員提供基本的、與經濟社會發展水平相適應的、能夠體現公平正義原則的大致均等的公共產品和服務，是人們生存和發展最基本條件的均等。
在基本公共服務均等化的理念上，一方面強調實現讓全體人民公平公正地享受到社會發展的成果﹔另一方面強調基本公共服務權是一種接受權亦即積極人權，享有接受權是有資格接受某物或以某種方式受到對待的權利。從基本公共服務均等化理念和現實要求出發，面對流動人口突出的社會服務缺乏和不公平，社會服務的國民待遇實現的問題就顯得尤為重要。
“國民待遇”（citizen treatment），又稱為平等待遇，是指一國以對待本國國民的同樣方式對待外國國民，即外國人與本國人享有同等的待遇。傳統上的國民待遇僅限於民事領域，但隨著經濟的發展，它的涵義逐漸擴大到經濟領域。近年來，“國民待遇”又開始被運用於研究一國內部的社會領域，在同一個國家或地區范圍內，其國民所能夠平等和共同享有的政治、經濟、科技、文化、教育、衛生醫療保障等方面的權利和待遇。國民待遇體現了公平原則，即每個公民應該享有公平的國民權益和保障。
作為社會權利的重要內容和基本形式，社會服務的國民待遇是指國民所能夠平等和共同享有的社會服務權利。社會服務的國民待遇可分為：第一大類，服務主體國民待遇和服務內容國民待遇。服務主體國民待遇，即全體國民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都平等享有社會服務權利，在實施上又稱為名義國民待遇﹔服務內容國民待遇，即根據公平正義原則，適度普惠的社會服務覆蓋全體國民，在實施上又稱為實質國民待遇。第二大類，基礎性國民待遇和發展性國民待遇。基礎性國民待遇以滿足國民最基本社會服務需要為內容，往往是各國法定的社會服務國民待遇的主要部分，包括救助、醫療、養老等需要為主要方面，使人們的生存權利得到切實尊重和保障。而發展性國民待遇則是以滿足包括就業、教育、住房等主要方面的更高層次的服務需求。
社會服務基礎性國民待遇是基本公共服務的主要組成部分。從基本公共服務均等化視角出發，流動人口社會服務的關鍵是社會服務基礎性國民待遇的實現問題，同時社會服務發展性國民待遇也是流動人口關注的核心問題，應積極推動解決。
建立以居民身份証和居住証“兩証”為核心的流動人口社會服務管理制度。第一，借鑒發達國家經驗，建立基於居民身份証為基礎的中國流動人口社會管理制度。發達國家的社會服務供給是以履行公民義務為前提條件的。以美國為例，其基本公共服務供給原則是義務和權利的對等，不管是流動人口還是本地居民，依法納稅是享受各種社會服務的前提條件。同時，社會服務又與証件登記、人口信息管理相關聯，這是發達國家實施人口有序管理的有效手段。
在美國，社會安全號（Social Security Number, SSN）已經成為了國民“身份証”，是個人享有社會服務的重要証明。在沒有戶籍制度和個人檔案制度的美國，它已成為一種有效的社會流動人口管理工具。社會安全號與政府提供公共福利和社會救助緊密相連。人口遷移和流動的微觀信息主要來自於社會安全號系統，各個地區、行業、部門都可以通過存儲社會安全號信息的電腦系統查詢個人納稅和醫療登記情況，從而對遷移流動人口進行有效的信息追蹤和服務管理。因此，美國居民會向政府部門主動提供人口的真實居住信息，以確保享受各項優惠政策，從而引導流動人口主動接受管理。
在我國，居民身份証具有証明公民身份的法律效力。居民身份証登記項目包括姓名、性別、民族、出生日期、住址和有效期。實行居民身份証制度不僅可以建立良好社會秩序，同時也是有效地保護公民合法權益的一項重要措施。通過人口遷移流動信息的管理，加強對個人稅收、服務、信用等信息的管理，強化“權利與義務對等”的原則，從而引導流動人口主動接受管理和服務。
第二，拓展居住証制度的適用范圍，實現流動人口社會服務的市民化。上海市是最早開始實施流動人口居住証制度的地區。在2002年6月，上海市政府出台了相關規定。但該條例的適用對象僅是“具有本科以上學歷或者特殊才能的國內外人員”，主要是借鑒發達國家“綠卡”制度探索實現技術移民的辦法。2004年10月頒布的《上海市居住証暫行規定》把居住証適用對象擴大到“在本市居住的非本市戶籍的境內人員”，2006年11月上海市在《關於做好農民工工作的實施意見》中，符合條件的農民工也可以領取居住証，完全實現了居住証的平民化。2009年開始，上海市規定連續繳納各種保險達到一定年限后，可以轉為上海市戶籍。
從2002年上海市實施居住証制度至今已十多年。目前，全國已有北京、上海、廣東、江蘇、浙江、安徽等13個全省（直轄市）地域和青島、大連、鄭州、成都、武漢、昆明等12個地市開始實施了居住証管理辦法。居住証起初是這些城市為引進人才而推行的一項制度措施，持有居住証者，在工作、生活等方面可享受當地居民的待遇，而目前已拓展到1億多常住城鎮但無法落戶的農村轉移人口。
居住証制度的核心在於權益平等，涉及流動人口就業扶持、勞動保障、權益維護、就學就醫、計劃生育、法律援助、公共交通等，實行同一標准，實現與本地市民同等權益。通過居住証制度的市民化，以居住証為載體，與居住年限等條件挂鉤，穩步推進城市的義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療、保障性住房等公共服務的覆蓋范圍，最終使基本公共服務覆蓋城鎮常住人口，這是城市流動人口管理與服務的發展方向。
建立與居民身份証和居住証制度相關聯的“社會服務包”。首先，居民身份証所對應的“社會救助型服務包”。其主要內容包括：最低生活保障、就業救助、醫療救助、臨時救助、法律援助等。其中，臨時救助對符合條件的救助對象可採取發放臨時救助金、發放衣物、食品、飲用水，提供臨時住所等方式予以救助。流動人口持有居民身份証到城市街道和社區中的各種政務大廳、辦事大廳等，在統一受理窗口，就可以申請有關社會救助型服務包的項目及其服務內容。
其次，居住証所對應的“社會服務包”。在城市居住7天以上的流動人員就可以申請辦理居住証，屬於居住証（A）類﹔居住1年以上可以通過積分制升級為居住証（B）類。居住証（A）類所對應的社會服務可稱為“基本生活型服務包”，除了身份証所包含的社會服務包內容外，還包括計劃生育、公共衛生、就業扶持、社會保障和子女教育等服務。具體內容可見表1。
居住証（B）類所對應的社會服務內容可稱為“基本發展型服務包”。其主要內容包括：教育福利、保障性住房。具體內容為：子女入公辦學校（幼兒園）﹔如果他們的未成年子女與其共同生活，子女可以按有關規定，參加居住地中考和有關學校招生錄取，在居住地報名參加省內高考和普通高校招生錄取﹔可以申請公共租賃住房。
通過積分制實現社會服務體系多段融通和分級管理。借鑒我國各地在積分制實踐方面的經驗，在居住証所對應的社會服務管理中，實施積分制。積分制綜合考慮流動人口在城市的連續工作年限、文化程度、技能水平、就業行業和崗位、投資規模、納稅額度、獲獎等級、計劃生育、遵紀守法等情況進行積分登記。
積分指標體系由基礎指標、加分指標、減分指標等組成，積分累積到一定分值后，可以把居住証（A）類申請升級為居住証（B），實現流動人口從暫時居住到長期居住管理和服務的融通，實現不同的服務需求和服務項目對流動人口的覆蓋。
在積分制實施方面，可以根據目前我國城鎮化全面放開建制鎮和小城市落戶限制﹔有序放開城區人口50萬∼100萬的城市落戶限制﹔合理放開城區人口100萬∼300萬的大城市落戶限制﹔合理確定城區人口300萬∼500萬的大城市落戶條件﹔嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規模的要求，根據城市人口規模和經濟社會發展狀況，制定有差異化的積分指標、積分指標體系和積分值，從而實施對流動人口的有效引導。
（本文系國家社科基金重大項目“社會服務管理體制改革與社會管理創新”和江蘇省哲學社會科學研究基地重點項目“蘇南社會管理體制機制創新研究”的階段性成果,項目編號分別為12&ZD063、10JD014﹔南京大學社會保障專業碩士研究生丁群晏對此文亦有貢獻）
注釋
①國家人口和計劃生育委員會流動人口服務管理司：《2012中國流動人口發展報告》，北京：中國人口出版社，2012年，第3頁。
②蔡昉、都陽：《轉型中的中國城市發展——城市級層結構、融資能力與遷移政策》，《經濟研究》，2003年第6期。
③王太元：《戶籍改革：剝落附著利益》，《瞭望新聞周刊》，2005年第20期。
④彭希哲、趙德余、郭秀雲：《戶籍制度改革的政治經濟學思考》，《復旦學報》，2009年第3期。
⑤郭秀雲：《大城市戶籍改革的困境及未來政策走向：以上海為例》，《人口與發展》，2010年第6期。
⑥賀林平：《在廣東多個城市外來工申請加入當地戶籍並不積極》，《人民日報》，2012年7月27日，第2版。
⑦錢潔、陳洪泉：《我國流動人口市民化的協同治理：以張家港新市民服務管理為例》，《唯實》，2013年第5期。
"Social Service Package":Concept and Method
—Revisiting the Issue on Managing the Urban Floating Population in China
Lin Mingang
Abstract: With accelerated industrialization and urbanization, large numbers of rural people flood into the cities, causing the floating population management problem which has become one of the major problems in the economic and social development of Chinese cities. According to the reform to separate the social services people enjoy from the household registration system, this paper took as its background the implementation of the new urbanization strategy, analyzed the advantages and disadvantages of policies in Shanghai, Guangdong, Jiangsu and other provinces by drawing upon the past experiences in managing urban migrant workers, and proposed providing the floating population with equal social services in accordance with the concept of equalization of basic public services; establishing a floating population management system mainly based on the identity card system and the residence permit system; linking the "social service package" with the identity card system and the residence permit system; and integrating the separate social service systems through a point-based system and managing the new system by level, thus reconstructing the management of and services to the urban floating population .
Keywords: floating population, residence permit, social service package, household registration reform, basic public services
[作者簡介]
林閩鋼，南京大學政府管理學院社會保障系教授。研究方向為社會保障、社會政策。主要著作有《現代社會保障通論》、《現代社會服務》、《現代西方社會福利思想：流派與名家》、《社會保障理論與政策：中國經驗的視角》等。
