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黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出，健全城鄉發展一體化體制機制。新華社發
我國城鄉一體化推進中要素改革是一項基礎性、根本性工作。要素改革關乎資源優化配置，倘若城鄉一體化的建設僅停留於基礎設施投入、戶籍管理深化、公共服務均等這些表層制度，而不對經濟要素進行深層次改革，難免會陷入“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的困境。突破城鄉二元體制，實現城鄉良性互動，其突破口在於生產要素的改革。
從城市的維度看，當前產業升級中生產要素配置出現的問題導致城市產業結構升級舉步維艱。2008年后出現“民工荒”，這在各方形成的“中國勞動力總量過剩，結構性矛盾突出”的共識下是個不可思議的現象。其實，“民工荒”根源在於生產要素價格的扭曲。這裡的生產要素價格不僅是勞動力價格，還涉及土地價格和資本價格。
農民工出現“返鄉潮”，並非在城市無處就業，而是城市的生活成本太高。即便近年來工人工資快速提升，很多企業還提供了社保，但相對於快速上升的生活成本，留城打工依然是個不合算的策略。生活成本的上漲來自哪裡？一方面來自貨幣增發﹔另一方面，從生產要素的角度考慮，土地價格上漲過快，引起成本拉動型的“通貨膨脹”亦是城市生活成本攀升的重要原因之一。
在“民工荒”面前，企業的應對策略是選擇“資本替代”。我國當前利率管制下的“金融抑制”使得資金的價格被人為壓低。在企業無力承擔勞動力成本快速攀升的情況下，企業更願意選擇用機器代替勞動力，但這帶來的僅是表面的勞動生產率提升，並非產業升級所需要的技術進步引起的勞動生產率提高，這樣產業升級已經脫離了產業升級的實質。
因此，土地價格、資本價格的扭曲是“民工荒”的推手之一。而這三者的連鎖反應使得城市產業升級有動力無基礎，或者說“有心無力”。
從農村的維度考察，土地、資金、勞動力三要素同樣面臨理不順的問題。首先，土地未能盤活，農民擁有土地的收益權未能充分實現。其次，資金的匱乏。農村金融風險大，成本高，是商業金融機構不願涉足的領域。農信社作為農村正規金融的主力，難以滿足農戶融資需求。農村的政策性金融側重農業重大項目和中長期農業項目貸款，對農戶的政策性金融服務未涉及。農村金融普惠率低。最后，從勞動力要素看，我國人多地少，第一產業目前滯留的勞動力過多，必須轉移到城市從事第二、第三產業以提升勞動生產率。
對於當前我國城市和農村而言，二者的利益絕非“此消彼長”的關系，而是“休戚相關”。任何一方發展的不順利都將由生產要素和資源分配的傳遞使二者都蒙受經濟利益的損失。因此城鄉一體化的順利推進，必須要從生產要素改革入手。那麼，如何進行要素改革呢？可從以下幾方面入手：
資金要素改革：首先要解決兩個問題，一是“金融抑制”利率的人為壓低，二是中小企業和一般農戶融資難。在消除“金融抑制”方面，多半學術界都認可應逐步放鬆利率管制，實現利率市場化。近年來我國在利率市場化方面已加大改革力度，如今貸款利率管制已放開，利率市場化進程過半且已在穩步推進，此舉有利於消除“金融抑制”，但對緩解中小企業和一般農戶的融資難則效果不明顯。其關鍵節點在於我國的融資渠道過少。我國的金融體系間接融資比重過大，直接融資比重小，尤其公司債券規模微乎其微。直接融資市場上，股票市場不健全，進入門檻高，加上公司債的發展不充分，導致銀行業成為中國最大的壟斷行業。表面上銀行之間競爭激烈，但在政策給予的利差下，大大小小的銀行都能穩賺。最關鍵的問題在於資金需求方除了銀行貸款沒有可選擇的其他融資渠道，缺乏對銀行資金的議價能力，所以即便放鬆利率管制，銀行依然能壟斷資金價格，中小企業融資難還是難以徹底解決，同時還因此滋生地下金融的土壤，金融監管的難度加大。從這點來看，大力發展直接融資，尤其公司債券，擴大融資渠道是更重要的解決對策。
土地要素改革：在城市土地方面，通過財稅、金融體制改革逐步使地方政府擺脫對土地財政的依賴，調控房地產價格，加強保障房、廉租房建設，讓農民工進城能有棲身之地。將城鄉建設規劃上升到法律高度，避免地方政府為經濟增長粗放式開發土地。從農村看，十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》已對農村土地制度改革總體方向和目標作出了部署，其中蘊含了不少創新和突破。實際上在此之前不少地方的農村在釋放土地活力方面做了很多有益探索，形成了不少好經驗，下一步則要在土地確權基礎上，以保障農民的根本利益為前提，對《物權法》《土地法》進行修正，將試點的一些好辦法“以點帶面”加以推廣，以盤活土地資源，賦予農民與城市居民同等的財產權。
勞動力要素改革：在資金要素和土地要素改革的基礎上，勞動力要素改革相對容易推進。首先要形成統一的城鄉勞動力市場。消除城鄉勞動力的制度性壁壘，實現城鄉勞動力的自由流動。其次要提高勞動者素質。配合產業升級的要求，加大勞動力的職業培訓力度，提升勞動者人力資本水平。如前所述，“資本替代”引起勞動生產率提升非技術因素引起，是“偽產業升級”。而勞動力本身素質提升，人才支撐下企業運用更先進的技術帶來勞動生產率的提高，這才是真正意義上的產業結構升級。
當前城鄉一體化中生產要素價格形成機制的非市場化使資源不能達到優化配置，政府難以調控，出現“政府失靈”。跳出“政府失靈”的辦法就是將歸市場的還給市場。十八屆三中全會提出的“讓市場起決定性作用”是順利實現經濟轉型升級，實現城鄉一體化的必要條件。有了市場的基礎，有了生產要素配置，政府推進制度建設才能起到“四兩撥千斤”的功效。
（作者單位：中共福建省委黨校經濟學部，此文系國家社科基金青年項目﹝13CRK021﹞的階段性成果）
