中國在城鎮化過程中面臨的一個突出矛盾是：一方面是農村勞動力持續、大規模地轉移到城鎮非農部門，另一方面是農業用地分散在個別農戶中，經營規模普遍偏小。無獨有偶，日本與韓國在快速工業化與城市化過程中也面臨著同樣的問題，回顧與總結日韓的經驗對中國城鎮化具有重要借鑒意義。
從人均國民收入（名義值）看，日本、韓國分別在1974年、1988年跨過4000美元大關，中國則在2010年達到這一收入水平。日本城市化起步於20世紀50年代初，1950—1975年期間城市化率從53.4%提高到73.8%﹔韓國城市化始於20世紀60年代中期，1965—1990年期間城市化率從32.4%提高到73.8%。兩國經濟均在這一時段起飛並得以快速發展，兩國均注重農業發展——日本在1961年制定被譽為“農業版憲法”的《農業基本法》，韓國在1971年開展“新農村運動”，著重進行農村地區的基礎設施建設。
日本的《農業基本法》目標是通過調整農業生產的經營規模分布，培育大規模農場，具體措施是放寬對農地佔有面積的限制、鼓勵農地適當集中，有步驟地推動土地流轉，從而實現農業經營的規模經濟，進而縮小城鄉收入差距。1970年修改后的《農地法》明確取消對購買農地或租用農地的面積限制，完全放寬土地流轉管制。但是，推動土地流轉的政策效果甚微：1980年70%農戶的經營規模仍在1公頃以下，2公頃以上的大農戶佔比從1965年的5%僅上升到7.3%。導致這一現實的根本原因在於，兼業農戶的數量迅速增加。以兼業收入為主的農戶佔比從1960年的32%增加至1980年的65%，越來越多的農戶外出打工但仍保留土地，他們從事非農工作的收入佔到家庭總收入的80%以上。
韓國在20世紀70年代初期開始逐步放寬對土地流轉的限制，1980年《憲法》允許農地租借和委托經營。1994年《農地基本法》進一步放寬土地買賣和對租賃的限制，允許設立100公頃土地面積上限的農業法人機構。但是，在促進土地流轉的政策效果上，農業經營規模過小的矛盾也沒有得到解決。
中國與日韓兩國最大的差異在於制度不同，尤其是土地制度、戶籍制度和政治體制等。除此之外，有以下異同值得我們著重考慮。
第一，從城鎮化水平看，日本在20世紀50年代經濟起飛時城市化率已經高達53%，經過20多年快速發展，至1975年基本完成城市化的使命﹔盡管韓國的起步水平隻有32%，但到1990年，城市化率已經達到70%以上。反觀中國的城市化率，在90年代隻有26%左右，到2011年也僅為50.5%，剛剛達到日本50年代初的水平。如果按照非農戶籍人口計算，這一比例目前僅為35%左右。這意味著，日韓兩國是在城市化率處於較高水平的基礎上全面推進土地流轉，而我國目前仍處於城鎮化高速發展階段，是否已經可以像日韓那樣推進農地流轉？這需要我們深入研究。在此基礎上，應認真思考以下兩個問題：一是我國后續城鎮化的動力來自哪裡？日韓兩國在經濟增長率下降之前已經基本完成城市化，我國目前面臨大量農村人口需要轉移出來的壓力，因此，推進城鎮化首先需要找到新的經濟增長點。二是日韓兩國全面推進土地流轉的背景是務農人口比例已經很低（日本1975年為13.9%，韓國1990年為17.9%），我國現階段務農人口佔比為34%，這意味著日韓兩國迫切需要通過土地流轉來實現農地的規模經營，但在我國，這一壓力顯然低於日韓。
第二，從產業結構看，1975年日本人均國民收入達到5060美元，工業佔GDP的份額為39.4%，服務業份額為56%﹔韓國在1989年人均國民收入達到5040美元，工業份額為41%，服務業份額為49%。比較來看，中國在2011年人均國民收入為4940美元，工業份額為46.6%，服務業份額為43.3%。在就業方面，我國現階段服務業就業吸納能力明顯低於對應階段的日韓兩國：日本20世紀70年代服務業就業人數份額為50%，1989年韓國為45.3%，中國在2010年服務業就業份額為34.6%。因此，服務業滯后在短期內限制了我國農村勞動力轉移的空間。
第三，日本與中國相似的農戶兼業化現象背后的原因存在顯著差異。日本農戶80%以上的收入來自雇佣勞動收入，農戶沒有選擇離農的一個重要因素是，日本在1971年制定的《農村地區工業引進促進法》鼓勵將工業引向農村，擴大了農村就業機會。在中國，農村家庭收入構成中，年輕一代（20—39歲）在外打工收入與年長一代（50—65歲）在家務農收入各佔一半，兩者合計正好將農村生活水平維持在“溫飽之上、小康之下”的區間，兩種收入來源中任何一項缺失都將對農民生活與農村穩定產生負面影響。因此，中國農民選擇兼業的原因並非是出於就近工作的目的，恰恰相反，他們候鳥式地到沿海發達城市尋找就業機會。
第四，中國與日韓的城市住房供給制度存在差別。日本在20世紀50年代早期建成較為全面的公共住宅體系，特點是考慮了中低收入群體在房價快速上漲過程中可能出現購房返貧的情況。在實施方法上，日本規定新城區的開發必須由地方公共社團和公益單位實施，並始終堅持普通住宅用地開發的公益性和非營利性。韓國的《公營住宅法》旨在解決低收入階層住房難問題，並在1988年推出《200萬套住房建設計劃》，成為韓國大力發展公共住房建設的轉折點，有效扭轉了戶均自有住房套數長期下降的趨勢。就中國來說，公共住房體系建設近些年取得了很大成績，但與人們的需求和期待相比，還存在一定差距。因此，在公共住房體系建設尚未成熟、城鎮就業機會相對不足的情況下，如果快速推進農村土地流轉，可能會增加產生“城市貧民窟”的風險。
據上所述，筆者認為，推進農地流轉應充分考慮城鎮化水平，應以城鎮公共物品供應均等化為前提。在政策建議上，除繼續深化土地制度、戶籍制度、財稅體制和行政管理體制的全面協調改革外，還應重點在尋找經濟發展新的增長點以及加快公共住房體系建設方面著力。
（作者為國家社科基金重大項目“新型城市化視角下的經濟發展方式轉變研究”首席專家、復旦大學教授）
