電子政務——信息時代的政府再造

　　中山大學蔡立輝教授主持的國家社會科學基金項目《信息時代、WTO與中國政府管理對策研究》（批准號為02BZZ012），最終成果為專著《電子政務：信息時代的政府再造》。課題組成員有：羅笑南、林景峰、郭巍青、陳文理。

　　從行政生態學的觀點來說，信息化、經濟全球化、管理民主化以及WTO的加入，構成了當代中國政府公共管理環境變遷的一個日益顯著的特征。在這種社會環境條件下，隨著現代科學技術的推動和城市化進程的加快，各個國家之間在市場、信息、技術、人才、資本和其他經濟資源方面的爭奪日趨明顯，競爭日益激烈。原來表現為分散的、以企業為主體的競爭正在逐步發展成為集中的、以政府為主體的競爭。因此，要使國家利益、區域利益最大化，使一個國家、一個地區在國際市場上經常處於有利地位，最重要的就是要有一個讓公眾充滿信心的高效政府﹔而要形成一個讓公眾充滿信心的高效政府，就要提高政府的競爭能力，提高政府的管理效能和對社會的服務質量，提高政府政策操作的技能和水平，最關鍵的就是要實現政府管理創新。

　　一、研究成果的主要內容

　　該成果以信息時代和中國加入WTO、處於社會轉型時期為背景，以政府管理實踐中的效率、行政能力、業務流程優化和政府服務質量等基礎性問題的研究為導向，以揭示問題、分析論証問題和探索具有可操作性的解決問題的對策途徑為主要內容，以構建中國特色的政府管理創新理論和方法、提高政府管理效能與服務質量為目的。主要內容體現在以下幾方面：

　　1、在基本理論層面上，該成果系統研究了電子政務建設與應用的理論與實踐，綜合分析與評估了以往電子政務理論研究和建設實踐中存在的問題。特別是通過電子政務所內含的現代信息技術應用與政府再造的關聯性研究，揭示了電子政務在實現政府管理創新、優化行政業務流程、重組行政組織結構、合理配置行政職能和實現科學決策等方面的具體途徑及其解決方案，揭示了電子政務在政府公共管理和社會服務方面的功能與價值，揭示了當代中國電子政務發展的趨勢，從而進一步豐富和拓展了電子政務研究的理論內容。

　　2、在基本方法層面上，該成果注重跨學科的滲透與交叉，打破了以往電子政務研究中單一的學科取向﹔注重借鑒國外哲學社會科學研究的有效方法，注重實証研究和社會調查方法的運用，注重定性研究方法與定量研究方法、規范研究與實証研究相結合，注重價值理性與工具理性的有機統一，通過案例分析、調查研究、文獻資料研究和比較分析等實証研究方法，有效支持了電子政務建設與政府再造關聯性的系統研究，並深入揭示了以社會需求為導向的電子政務，其推行和應用的程度都應與社會經濟發展的程度相聯系、分步實施、逐步推進的建設發展規律。

　　3、在基本應用層面上，該成果系統研究了現代信息技術與政府再造有機結合的具體途徑和技術支撐、電子政務的具體應用、行政業務流程再造的基本原理、各類行政業務應用系統的建設方法、電子政務所涉及的政務與技術標准規范、“一站式”政務管理與公共服務模式、電子政務建設規劃、中國電子政務建設與應用的策略選擇和發展走向等內容，為創新政府管理、優化行政業務流程、規范行政行為、提升行政能力、提高政府服務質量，使政府公共管理更加具有科學性、協調性和民主性，提供了有效應用途徑。

　　4、在具體操作層面上，該成果系統研究行政業務流程再造的方法，並系統揭示了行政業務流程再造的指導思想與意義。行政業務流程再造就是要突出行政業務流程的自動化處理這個環節。行政業務流程的自動化處理就是要充分利用各種電子技術，實現管理過程各個環節事務的計算機自動化處理和政府內部事務的網絡化辦公。每一項工作或業務處理都具有一個完整的流程，圍繞事務的處理將所涉及的各個部門或管理人員、各個環節、資源配置進行有效整合，形成為一個具體的流程。由發起者發起流程，經過若干各部門和環節的處理，最終到達流程終點。在電子化管理的環境下，政府部門所有的工作流程又是互相連接、交叉或循環進行的，一個工作流程的起點可以是另一個工作流程的終點。因此，行政業務流程再造淡化了工作流程之間的界限，加強了各流程之間的集成、互動與聯系，促進實現了為社會提供無縫式的電子化政府服務的建設目標。

　　該成果系統揭示了行政業務流程再造的具體目標和所要解決的問題。行政業務流程再造的目標是：

　　——規范行政行為、明確崗位工作與職責內容，實現行政業務的明確化、規范化和標准化﹔

　　——再造實施流程圖，包括業務協作流程、職責執行流程、業務信息關系流程。通過業務協作流程，編制程序文件，實現業務運行程序化﹔通過職責執行流程，編制作業指導書，實現信息處理精細化﹔通過業務信息關系流程，編制業務表格，實現信息處理精細化﹔

　　——提供描述業務流程的手段，便於業務人員表達業務流程﹔

　　——提供開發方、業務部門雙方交流的手段，便於開發人員理解用戶業務。

　　該成果系統揭示了行政業務流程再造所要解決的問題：

　　——需求與業務兩張皮的問題﹔

　　——需求與設計兩張皮的問題﹔

　　——業務本身不夠明確、不夠規范導致業務不清不楚的問題。

　　該成果還系統揭示了行政業務流程再造的具體工作內容：

　　——分工組成樹——編制《管理手冊》——實現任務分工責任化、明確化，與此相聯系，進行總體功能結構的軟件設計﹔

　　——業務協作流程圖——編制《程序文件》——實現業務運行程序化，與此相聯系，進行系統交互流程的軟件設計﹔

　　——職責執行流程圖——編制《作業指導書》——實現信息處理精細化，與此相聯系，進行數據庫報表的軟件設計﹔

　　——業務信息關系圖——編制《業務表格》——實現信息處理精細化，與此相聯系，進行模塊內流程的軟件設計。

　　該成果系統揭示了行政業務流程再造的建模過程：

　　——業務建模階段：調查研究現實業務需求﹔調查研究現實業務流程﹔調查研究現實業務信息﹔研究標准化數據元﹔研究設計電子文檔﹔研究設計業務模型。

　　——數據規范化階段——進行數據元素設計與管理：分析已有數據元素標准、存在的問題﹔編制數據元素設計與管理規范﹔編制數據元素目錄。

　　——文檔規范化階段——進行電子文檔設計：建立和規范文檔格式﹔編制電子文檔格式設計指南﹔建立電子文檔模型庫。

　　二、研究成果的主要觀點及對策建議

　　該成果圍繞電子政務實現政府管理創新這個主題，提出了電子政務建設、應用的理論觀點和對策建議：

　　1、提出並論証了電子政務是一場政府管理革命、是政府再造的同義語的觀點。該成果從本質上揭示了在電子政務環境下，政府部門對網絡信息技術等現代科學技術的使用不只是為了追求自動化技術水平的提高，而是為了提高為公民、法人和其他組織的辦事效率和改善行政績效﹔也不是隻為了解決本部門內部的業務需求、形成自動化孤島，而是要能夠加強與其他各部門的協作以形成跨部門的網絡化協同辦公環境。由此分析論証了行政業務流程再造、電子政務運行復雜程度與制度性障礙之間的關系，提出了政府再造營造了現代信息技術有效發揮作用的環境的觀點。在上述觀點的基礎上，該成果提出了從現有的、工業時代的政府形態和官僚體制結構，向以信息技術建構的適應以互聯網為主要特征的信息化政府組織結構和運行方式轉變的具體對策建議和解決方案。

　　2、系統地揭示了電子政務建設過程中：a)技術（電子）與政務的關系。揭示了電子政務建設過程中信息技術運用與政府再造的關聯性﹔電子政務的核心問題是政務問題﹔技術運用與傳統管理體制之間的沖突，不是讓現代網絡信息技術去適應傳統行政管理體制，而是要通過網絡信息技術再造傳統的行政管理體制﹔電子是載體，政務才是根本﹔b)建設與整合的關系。電子政務建設中的“建設”一詞不能只是技術的運用，或者說不能只是建網站、拉光纖、建平台和各個部門建自己的業務系統。這些內容只是“建設”的一部分，更主要的內容則是如何打破部門鴻溝，消除自動化孤島和信息孤島，優化重組行政業務流程，實現跨部門的業務、信息與服務的集成整合，形成跨部門的網絡化協同辦公環境，造就無縫政府﹔c)概念與應用的關系，強調電子政務建設應堅持以應用為主導，突出應用的觀點。在上述觀點的基礎上，該成果提出了電子政務建設避免“三重三輕”（重電子輕政務、重建設輕整合、重概念輕應用）的對策建議和具體解決方案。

　　3、提出了電子政務是一項綜合的公共治理工程的觀點。該成果呼吁理論研究者對公共行政背景與網絡化環境之間的相互滲透進行重新思考。不僅要研究網絡信息技術之於政府公共行政的影響，而且更要研究工業經濟時代形成的官僚制度、管理理論、管理體制之於網絡信息技術有效發揮作用的障礙。現代信息技術並不會自動地導致政府公共行政深刻的結構變化。因為，不管網絡信息技術的變化多麼巨大、影響多麼深遠，公共管理者在理解技術力量的同時仍然還會繼續追求他們自己的利益，傳統的管理體制、管理理念和公共管理者還會影響技術發生作用的方向和程度。政府行政組織在許多方面影響著公共政策的發展和執行，最終也影響到社會中“價值的權威性分配”。

　　4、從中國實際國情出發，強調了電子政務功能的完善程度與社會經濟發展之間的內在關聯性，提出和論証了我國現階段強調電子政務的政府管理功能和對社會的服務功能並重的必要性。該成果分析論証了當代中國電子政務的發展趨勢：由注重技術導向轉變為注重政務導向、由技術與政務的分離轉變為二者的有機融合﹔由注重建設轉變為注重整合與應用，在充分利用現有的網絡基礎設施和資源的基礎上，進行跨部門的業務、信息資源與服務的整合與集成﹔由注重政府內部管理轉變為對社會的服務，在政府內部業務網絡化的基礎上，推動政府部門開展對企業和公眾的服務，擴大服務范圍，提高服務質量﹔由簡單應用向高層次應用的方向發展，具體表現為：一是實現政府內部網絡化辦公，實現內部信息共享、內部資源整合、內部科學決策支持﹔二是整合各業務應用系統，加強各應用系統之間的互聯互通，形成綜合的、隻有一個窗口對外的政府服務系統，在跨部門的網絡化辦公環境下，為公眾提供無縫式的電子化服務。

　　5、將管理信息系統（MIS）、決策支持系統（DSS）、流程再造（BPR）、客戶關系管理（CRM）等理論方法引入到政府管理實踐中來，系統闡述了電子政務的具體應用以及“一站式”電子化管理與社會服務﹔為實現跨部門的業務、信息與服務的集成整合，形成無縫隙政府，形成以整體的而不是分散的、各自為政的方式進行公共事務管理與社會服務提供，提出了電子政務的建設路徑和具體實現方案。